«Ευρωπαϊκή Οικονομική Διακυβέρνηση» και «δημοσιονομική πειθαρχία». Η συμφωνία στο Συμβούλιο των Υπουργών Οικονομικών της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 20ής Δεκεμβρίου 2023

«Ευρωπαϊκή Οικονομική Διακυβέρνηση» και «δημοσιονομική πειθαρχία».

Η συμφωνία στο Συμβούλιο των Υπουργών Οικονομικών της Ευρωπαϊκής Ένωσης

της 20ής Δεκεμβρίου 2023

του Ευάγγελου – Ορέστη Βουβονίκου

Περίληψη

Η μελέτη επικεντρώνεται στο περιεχόμενο της συμφωνίας που επιτεύχθηκε στη συνεδρίαση του Συμβουλίου των Υπουργών Οικονομικών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στις 20 Δεκεμβρίου 2023. Η εν λόγω πολιτική συμφωνία είναι ιδιαίτερα σημαντική, καθώς στα αποτελέσματα αυτής πρόκειται να δομηθεί το νέο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Διακυβέρνησης και του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ), το οποίο αναμένεται να αρχίσει να εφαρμόζεται εντός του 2024. Για τη διαμόρφωση του νέου πλαισίου πρόκειται να εκδοθούν νέοι Κανονισμοί με σκοπό τη μεταρρύθμιση τόσο του προληπτικού όσο και του διορθωτικού σκέλους του ΣΣΑ [σε αντικατάσταση των Κανονισμών (ΕΕ) 1466/1997 και 1467/1997, αντίστοιχα], καθώς και νέα Οδηγία για την τροποποίηση της Οδηγίας 2011/85/ΕΕ. Το νέο νομικό πλαίσιο θα διέπεται από την ισχύ αυστηρών οριζόντιων δημοσιονομικών κανόνων και από τη διασφάλιση της υλοποίησης διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων στους τομείς προτεραιότητας της ΕΕ. Στη μελέτη εξετάζεται ακόμη η εξέλιξη των διαπραγματεύσεων των κρατών-μελών με τα θεσμικά όργανα της ΕΕ, μέχρι και την έκδοση της συναφούς προκαταρκτικής συμφωνίας της 10ης Φεβρουαρίου 2024.

1. Εισαγωγή: οι σκοποί του υπό μεταρρύθμιση πλαισίου

Στη συνεδρίαση του Συμβουλίου των Υπουργών Οικονομικών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ECOFIN) της 20ής Δεκεμβρίου 2023 επήλθε – για πρώτη φορά ύστερα από πολύμηνης διάρκειας διαπραγματεύσεις – πολιτική συμφωνία των μελών του όσον αφορά την υποβολή ολοκληρωμένης πρότασης αυτού με σκοπό τη μεταρρύθμιση βασικών πτυχών από το πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Διακυβέρνησης (ΕΟΔ), του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ), καθώς και των συναρτώμενων με τα προηγούμενα κυριότερων δημοσιονομικών κανόνων της ενωσιακής έννομης τάξης. Απόρροια της εν λόγω συμφωνίας αποτελεί η έγκριση τριών νομοθετικών προτάσεων του ECOFIN. ¹ Η πρώτη από αυτές σχετίζεται με την πρόταση του ECOFIN για την αντικατάσταση του Κανονισμού (ΕΚ) 1466/1997 ² του Συμβουλίου της 7ης Ιουλίου 1997 για την ενίσχυση της εποπτείας της δημοσιονομικής κατάστασης και την εποπτεία και τον συντονισμό των οικονομικών πολιτικών (που συγκροτεί το προληπτικό σκέλος του ΣΣΑ), προκρίνοντας συναφή εντολή για έναρξη διαπραγματεύσεων με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, με χρονική αφετηρία ακόμη και εντός του Ιανουαρίου 2024. ³ Η δεύτερη νομοθετική πρόταση αφορά την τροποποίηση του Κανονισμού (ΕΚ) 1467/1997 ⁴ του Συμβουλίου της 7ης Ιουλίου 1997 για την επιτάχυνση και τη διασαφήνιση της εφαρμογής της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος (που αποτελεί το διορθωτικό σκέλος του ΣΣΑ). ⁵ Και η τρίτη νομοθετική πρόταση περιλαμβάνει την τροποποίηση της Οδηγίας 2011/85/ΕΕ του Συμβουλίου, της 8ης Νοεμβρίου 2011, ⁶ σχετικά με τις απαιτήσεις για τα δημοσιονομικά πλαίσια των κρατών μελών. ⁷ Αναφορικά με τις προτάσεις τροποποίησης του Κανονισμού (ΕΚ) 1467/1997 και της Οδηγίας 2011/85/ΕΕ, στο ECOFIN επιτεύχθηκε κατ’ αρχήν συμφωνία με σκοπό την παροχή σχετικής γνώμης από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σε επόμενο στάδιο. ⁸

Ως αρχικός χρονικός ορίζοντας των διαπραγματεύσεων είχε τεθεί το χρονικό διάστημα που προηγείται της διεξαγωγής των εκλογών για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο τον Ιούνιο 2024.

Συναφώς, οι παραπάνω νομοθετικές προτάσεις επιδιώκεται να αντικαταστήσουν το περιεχόμενο των προαναφερόμενων εν ισχύ νομικών πράξεων της ΕΕ [Κανονισμός (ΕΚ) 1466/1997, Κανονισμός (ΕΚ) 1467/1997 και Οδηγία 2011/85/ΕΕ], από τις οποίες συνδιαμορφώνεται το κυρίως υπόβαθρο της ΕΟΔ και του ΣΣΑ. Κύριο στόχο του υπό επικαιροποίηση νομικού πλαισίου της ΕΟΔ συνιστά, όπως επισημαίνεται, εκτός των άλλων, η υπαγωγή – μέσω των προτεινόμενων ρυθμίσεων – της διακυβερνητικού χαρακτήρα Συνθήκης για τη Σταθερότητα, τον Συντονισμό και τη Διακυβέρνηση (ΣΣΣΔ) στην ενωσιακή έννομη τάξη, ούτως ώστε να καταστεί από υποχρέωση του διεθνούς δικαίου σε αντίστοιχη του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (και, κατά προέκταση, αυστηρότερη) για τα κράτη-μέλη αυτής. ⁹ Κρίσιμης σημασίας μέρος της ΣΣΣΔ είναι το Δημοσιονομικό Σύμφωνο. Δομικά στοιχεία της ΣΣΣΔ αποτελούν η προσπάθεια προσήλωσης στον σκοπό της δημοσιονομικής πειθαρχίας, η «αυτοματοποίηση» στην επιβολή των κυρώσεων, ο μεσοπρόθεσμος σχεδιασμός ανά κράτος-μέλος, καθώς και η επικέντρωση των δημόσιων επενδύσεων στις κοινές προτεραιότητες της ΕΕ. ¹⁰

Το υπό αναθεώρηση πλαίσιο της ΕΟΔ πρόκειται να διακρίνεται επίσης και από τη διατήρηση των δύο γνωστών κριτηρίων του ισχύοντος πλαισίου για την υλοποίηση της αρχής τήρησης της δημοσιονομικής πειθαρχίας των κρατών-μελών με σκοπό την ύπαρξη «υγιών δημόσιων οικονομικών» (ως υποχρέωσης του πρωτογενούς ενωσιακού δικαίου, κατ’ άρθρο 126 παρ. 1 ΣΛΕΕ): αφενός το κριτήριο του ελλείμματος (δηλαδή, της μη υπέρβασης του λόγου του αναμενόμενου ή υφιστάμενου δημοσιονομικού ελλείμματος προς το ακαθάριστο εγχώριο προϊόν [ΑΕγχΠ], με τιμή αναφοράς 3%), βάσει του Πρωτοκόλλου υπ’ αριθμ. 12, που έχει προσαρτηθεί στις Συνθήκες. Και αφετέρου, το κριτήριο του χρέους (δηλαδή, της μη υπέρβασης του λόγου του αναμενόμενου ή υφιστάμενου δημόσιου χρέους προς το ΑΕγχΠ, με τιμή αναφοράς 60%), σύμφωνα εκ νέου με το παραπάνω, προσαρτηθέν Πρωτόκολλο. ¹¹ Συνολικά, με το προτεινόμενο νέο πλαίσιο της ΕΟΔ και του ΣΣΑ αποσκοπείται η διατήρηση της «βιωσιμότητας των δημόσιων χρεών» των κρατών-μελών, της «δημοσιονομικής σταθερότητας», όπως και η ενδυνάμωση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου της ΕΕ και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής κατά την άσκηση της δημοσιονομικής εποπτείας στα κράτη-μέλη. ¹²

Όπως θα δούμε στα επόμενα, πρόκειται για το νεοφιλελεύθερο θεσμικό-νομικό πλαίσιο που εισήχθη με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ (1992 – ενεργ. 1993) και τροποποιήθηκε-μορφοποιήθηκε με τη Συνθήκη της Λισαβόνας (2007 – ενεργ. 2009), πλαίσιο που ατόνισε εν μέρει από τα έκτακτα μέτρα που υιοθετήθηκαν μετά την πανδημία COVID-19.

Συγχρόνως, το υπό μεταρρύθμιση νομικό πλαίσιο επιδιώκεται να ικανοποιήσει την κατεύθυνση της ΕΕ προς περαιτέρω ενδυνάμωση των επενδύσεων που συνδέονται με τις κοινές της προτεραιότητες, σε συνδυασμό με την προώθηση διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων. Με την έμφαση να αποδίδεται ιδίως στους τομείς της πράσινης και ψηφιακής μετάβασης, καθώς και στην ενίσχυση της ενεργειακής και αμυντικής αυτονομίας της ΕΕ. Κατ’ επέκταση, μεταξύ των σκοπών του νέου πλαισίου συγκαταλέγεται και η επίτευξη ευέλικτων δημοσιονομικών κανόνων (κυρίως ως προς το σκέλος των δημόσιων χρεών των κρατών-μελών), ούτως ώστε να προέλθουν πρόσφορα δημοσιονομικά περιθώρια για την πραγματοποίηση επενδύσεων. ¹³

Όπως ήδη εκτέθηκε, στο υπό διαπραγμάτευση προτεινόμενο νομικό πλαίσιο της ΕΟΔ και του ΣΣΑ εμπεριέχονται πολύ βασικά δεδομένα από το ήδη ισχύον πλαίσιο. Συναφώς, εκτός των άλλων, και το νέο πλαίσιο πρόκειται να συμβαδίζει με το ισχύον κανονιστικό πλαίσιο για τη ρύθμιση της διαδικασίας των «υπερβολικών μακροοικονομικών ανισορροπιών» (το οποίο έχει τεθεί πρωτίστως με βάση τους Κανονισμούς (ΕΕ) 1174/2011 ¹⁴ και 1176/2011, ¹⁵ ενώ συνδέεται άρρηκτα με την υλοποίηση προγραμμάτων δημοσιονομικής και διαρθρωτικής προσαρμογής ¹⁶). Επιπρόσθετα, στο επικαιροποιούμενο νομικό πλαίσιο, οι διαδικασίες της πολυμερούς εποπτείας επί της υλοποίησης του προληπτικού και του διορθωτικού σκέλους του ΣΣΑ (στα οποία περιλαμβάνεται, μεταξύ άλλων, η αρμοδιότητα της άσκησης ελέγχου από την Επιτροπή και το Συμβούλιο στα υποβαλλόμενα από τα κράτη-μέλη μεσοπρόθεσμα σχέδια) εντάσσονται στη διαδικασία συντονισμού του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, η οποία διατηρείται, ως κεντρική, σε πλήρη ισχύ. ¹⁷

Σύμφωνα με το σχετικό προγραμματισμό, εντός του 2024 αναμένεται η μερική εφαρμογή του νέου πλαισίου της ΕΟΔ, και από το 2025 η πλήρης υλοποίησή του. Έως ότου τεθούν σε εφαρμογή οι υπό αναθεώρηση κανόνες, από τις αρχές του 2024, αποφασίστηκε η επαναφορά σε ισχύ του έως σήμερα εφαρμοζόμενου νομικού πλαισίου του ΣΣΑ. ¹⁸

Υπενθυμίζεται ότι από τον Μάρτιο του 2020, με απόφαση του Συμβουλίου (ύστερα από πρόταση της Επιτροπής), είχε ενεργοποιηθεί η γενική ρήτρα διαφυγής, η οποία προβλέπεται στο ισχύον πλαίσιο του ΣΣΑ, υπό την προϋπόθεση, ωστόσο, της προσωρινότητας των δημοσιονομικών αποκλίσεων και της διατήρησης μακροπρόθεσμα της βιωσιμότητας του δημόσιου χρέους των κρατών-μελών. Η απόφαση ενεργοποίησης της υπό κρίση ρήτρας συντελέστηκε ενόψει των εκτεταμένων προβλημάτων που δημιουργήθηκαν στις οικονομίες των κρατών-μελών λόγω της πανδημικής κρίσης από τον ιό COVID-19. Όπως είναι γνωστό, η λήψη ιδίως έκτακτων μέτρων από τις κυβερνήσεις των κρατών-μελών προξένησε, εκείνη τη χρονική περίοδο, δημοσιονομικές συνθήκες υψηλών δημόσιων χρεών, αυξημένων πληθωριστικών πιέσεων όπως και επιτοκίων δανεισμού, σε περιβάλλον εμφάνισης οικονομικής ύφεσης. ¹⁹

2. Οι εξελίξεις μετά τη διεθνή οικονομική κρίση του 2008 και το ενισχυμένο πλαίσιο της ΕΟΔ

2.1. Το περιβάλλον των διαβουλεύσεων μετά την αναθεώρηση του πλαισίου της ΕΟΔ και του ΣΣΑ το 2013

Η τελευταία εκτεταμένη μεταρρύθμιση του πλαισίου της ΕΟΔ και των ενωσιακών δημοσιονομικών κανόνων ολοκληρώθηκε το 2013, με την υιοθέτηση των Κανονισμών (ΕΕ) 472/2013 ²⁰ και 473/2013, ²¹ έχοντας ως πεδίο εφαρμογής τα κράτη-μέλη της Ευρωζώνης. ²² Μεταξύ άλλων, με βάση τους προαναφερόμενους Κανονισμούς, ρυθμίσεις των διακυβερνητικού χαρακτήρα συμφωνιών της ΣΣΣΔ και της Συνθήκης για τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας (ΕΜΣ) εντάχθηκαν στην ενωσιακή έννομη τάξη, ως προβλέψεις των Κανονισμών αυτών. Στο πλαίσιο αυτό, ειδικά από την Επιτροπή τονιζόταν με επίταση η επιλογή της τροποποίησης του πλαισίου της ΕΟΔ, στην κατεύθυνση της πλήρους ενσωμάτωσης στο δίκαιο της ΕΕ των ρυθμίσεων των διακυβερνητικών μηχανισμών που είχαν αξιοποιηθεί από τα κράτη-μέλη εν μέσω της λήψης μέτρων για την αντιμετώπιση της διεθνούς οικονομικής κρίσης. ²³

Οι συζητήσεις όσον αφορά την μεταρρύθμιση του πλαισίου της ΕΟΔ, όπως αυτό είχε διαμορφωθεί πλέον στη βάση της αντιμετώπισης των επιπτώσεων της διεθνούς οικονομικής κρίσης του 2008, εκκίνησαν ήδη από το 2015. Τον Ιανουάριο του έτους αυτού προτάθηκε από την Επιτροπή η εισαγωγή στο συναφές νομικό πλαίσιο κανόνων που θα ήταν πιο πρόσφοροι για την επίτευξη ορισμένης δημοσιονομικής ευελιξίας, προκρίνοντας, μεταξύ άλλων μέτρων, τη μεταβολή του ποσοστού της απαιτούμενης ετήσιας δημοσιονομικής προσαρμογής (από το 0,5% που ίσχυε σε κυμαινόμενο ποσοστό, ανάμεσα σε 0% και 1%), λαμβάνοντας στο εξής υπόψη και τις ιδιαίτερες συνθήκες (κυρίως σε σχέση με το ύψος του δημόσιου χρέους) που επικρατούσαν σε κάθε κράτος-μέλος. Ο στόχος της βελτίωσης του βαθμού ευελιξίας των δημοσιονομικών κανόνων στην ΕΕ συναρτήθηκε στην ίδια πρόταση πρωτίστως με την ανάγκη επιτάχυνσης ειδικά όσων επενδύσεων συγχρηματοδοτούνταν από την ΕΕ και συνέχονταν με τομείς προτεραιότητας για την ΕΕ, όπως και με τους στόχους της ενδυνάμωσης της σύνδεσης μεταξύ εφαρμογής διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων και της παροχής στήριξης στο πρόσφατα ιδρυθέν Ευρωπαϊκό Ταμείο Στρατηγικών Επενδύσεων. ²⁴

Τον Φεβρουάριο 2020, σύμφωνα και με σχετικές προβλέψεις του πλαισίου της ΕΟΔ, εκδόθηκε ανακοίνωση από την Επιτροπή προκειμένου να εκκινήσουν διαβουλεύσεις για την «επανεξέταση της οικονομικής διακυβέρνησης» στην ΕΕ, έχοντας ως πυρήνα των προτάσεών της τη βελτίωση της βιωσιμότητας του δημόσιου χρέους και της δημοσιονομικής εποπτείας επί των κρατών-μελών, σε συνδυασμό με την εξασφάλιση καλύτερων όρων για αναπτυξιακές πολιτικές. ²⁵

Ωστόσο, το 2020 απαιτήθηκε η καταβολή μεγάλων χρηματικών ποσών από την ΕΕ προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι επιπτώσεις από την πανδημική κρίση του COVID-19, ενώ, εκτός άλλων μέτρων, αποφασίστηκε, όπως προεκτέθηκε, και η ενεργοποίηση της γενικής ρήτρας διαφυγής από το ΣΣΑ. ²⁶ Με σκοπό την κάλυψη των ιδιαίτερα αυξημένων χρηματοδοτικών αναγκών των κρατών-μελών και τη διατήρηση της δημοσιονομικής σταθερότητας αυτών, βάσει του Κανονισμού (ΕΕ) 2021/241, ²⁷ συστάθηκε ο Μηχανισμός Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας της ΕΕ. ²⁸ Σύμφωνα με το άρθρο 3 του παραπάνω Κανονισμού για το πεδίο εφαρμογής του, η πράσινη μετάβαση και ο ψηφιακός μετασχηματισμός είναι οι δύο πρώτοι καθοριζόμενοι πυλώνες του Μηχανισμού. ²⁹ Επιπλέον, από το 2021 άρχισε η εφαρμογή της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας, στοιχείο που φαίνεται να ενίσχυε την ανάγκη εύρεσης διευρυμένων δημοσιονομικών περιθωρίων για την πραγματοποίηση δημόσιων και ιδιωτικών επενδύσεων στον σχετικό τομέα. ³⁰ Στις ενωσιακές χρηματοδοτικές ροές του ίδιου διαστήματος, θα πρέπει να αθροιστεί και ποσό ύψους 1,85 τρις ευρώ ως αποτέλεσμα της απόφασης που έλαβε η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) σχετικά με την έκδοση του προγράμματος PEPP («PandemicEmergencyPurchaseProgramme»), με σκοπό την υλοποίηση της αγοράς κρατικών και ιδιωτικών χρεογράφων από τη δευτερογενή αφορά πιστωτικών τίτλων, κατά παρέκκλιση της μέχρι τότε πολιτικής της. ³¹

Δεδομένων και των πρόσθετων χρηματοδοτικών και δανειοδοτικών απαιτήσεων που απέρρεαν ιδιαίτερα από τη σύσταση του Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας και του Ευρωπαϊκού Ταμείου Ανάκαμψης, το 2021, από την ΕΚΤ υιοθετήθηκε θέση υπέρ της μείωσης του οριζόντιου χαρακτήρα των προβλέψεων του ΣΣΑ, με κατευθύνσεις τη δημιουργία μεγαλύτερου δημοσιονομικού χώρου για την υλοποίηση επενδύσεων κυρίως στους τομείς της πράσινης και της ψηφιακής μετάβασης στην ΕΕ, τη διόρθωση των μακροοικονομικών ανισορροπιών, καθώς και στη μεταβολή όσων κανόνων δημοσιονομικής πειθαρχίας του παράγωγου ενωσιακού δικαίου προξενούσαν σοβαρές δυσχέρειες σε κράτη-μέλη ιδίως με χρόνια δημοσιονομικά προβλήματα. ³²

Τον Οκτώβριο 2021 η Επιτροπή ανακοίνωσε την έναρξη δημόσιου διαλόγου με τα άλλα αρμόδια όργανα της ΕΕ για την επίτευξη αναθεώρησης του πλαισίου της ΕΟΔ. ³³

Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι οι προαναφερόμενες εξελίξεις είχαν συμβάλει στο να θεωρηθεί πιθανή η επαναφορά στην εκ νέου ενεργοποίηση κυρίως των κανόνων του ΣΣΑ, είτε εντός του 2023 (όπως είχε αρχικά εξεταστεί) είτε εντός του 2024, αλλά όχι με πανομοιότυπο περιεχόμενο, όπως αυτοί βρίσκονταν σε ισχύ προ του χρόνου της πρόσφατης πανδημικής κρίσης που μεσολάβησε. ³⁴

2.2. Οι προτάσεις της Επιτροπής για τη μεταρρύθμιση του πλαισίου της ΕΟΔ και του ΣΣΑ

Συναφώς, σε περιβάλλον επέκτασης του δημόσιου χρέους πολλών κρατών-μελών, έντονων πληθωριστικών πιέσεων και της συνακόλουθης αύξησης των επιτοκίων δανεισμού από την ΕΚΤ, η Επιτροπή εξέδωσε ανακοίνωση, στις 9 Νοεμβρίου 2022, με σκοπό να προσδιορίσει τις επιδιωκόμενες κατευθύνσεις αναφορικά με την αναθεώρηση του πλαισίου της ΕΟΔ και των ισχυόντων δημοσιονομικών κανόνων. Από το περιεχόμενο της ανακοίνωσης συνάγεται η μεταγενέστερη προτίμηση των ενωσιακών οργάνων προς την ανάγκη μεταβολών στο προληπτικό και το διορθωτικό σκέλος του ΣΣΑ (δηλαδή, στους Κανονισμούς (ΕΚ) 1466/1997 και 1467/1999, αντίστοιχα), καθώς και στην Οδηγία 2011/85/ΕΕ. ³⁵

Σημαντικότερες εκφάνσεις της προκείμενης ανακοίνωσης αποτελούν ειδικότερα η πρόκριση εξακολούθησης της ισχύος του βασικού, διττού δείκτη τήρησης της αρχής της δημοσιονομικής πειθαρχίας (ως κανόνα μη υπέρβασης των τιμών αναφοράς 60% και 3% σε σχέση με το ΑΕγχΠ για το δημόσιο χρέος και το έλλειμμα, αντίστοιχα), όπως και η διατήρηση της υπαγωγής της ασκούμενης δημοσιονομικής εποπτείας επί των κρατών-μελών στη διαδικασία του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, μέσω της προτεινόμενης ενδυνάμωσης των εποπτικών αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου και της Επιτροπής. ³⁶ Με την πλήρη εφαρμογή των προτεινόμενων νέων κανόνων του πλαισίου της ΕΟΔ, η εκκίνηση της διαδικασίας του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου θα εντοπίζεται στην υποβολή από την Επιτροπή έκθεσης βιωσιμότητας του χρέους ανά κράτος-μέλος, η οποία θα έχει ιδιαίτερα αυξημένη σημασία και ως προς την αντίστοιχα προτεινόμενη από την Επιτροπή δημοσιονομική προσαρμογή, καθώς και τις συναφείς εξειδικευμένες ανά κράτος-μέλος συστάσεις με δημοσιονομικό χαρακτήρα. ³⁷

Περαιτέρω, διατηρείται, ως κρίσιμης σημασίας στοιχείο της ΕΟΔ, η διαδικασία αποφυγής των «υπερβολικών μακροοικονομικών ανισορροπιών». Σύμφωνα με την ανακοίνωση της Επιτροπής, θα πρέπει να ενδυναμωθεί ο προληπτικός χαρακτήρας της προαναφερόμενης διαδικασίας, μεταξύ άλλων, και μέσω της ανάληψης ισχυρότερων δεσμεύσεων από τα κράτη-μέλη για υλοποίηση εμπροσθοβαρών διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων. ³⁸

Ωστόσο, στην ανακοίνωση επισημαίνονται και αρκετές διαφοροποιήσεις από το ισχύον πλαίσιο της ΕΟΔ. Μεταξύ άλλων, ως προς το προληπτικό σκέλος του ΣΣΑ, τα κράτη-μέλη καλούνται να υποβάλλουν, στο πλαίσιο των ρυθμίσεων του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, ένα ενιαίο μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό διαρθρωτικό σχέδιο. Σε αυτό θα πρέπει να περιλαμβάνονται οι δεσμεύσεις τους σχετικά με τους δημοσιονομικούς, διαρθρωτικούς και επενδυτικούς στόχους οι οποίοι θα πρέπει να υλοποιούνται ετησίως, αλλά και σε μεσοπρόθεσμο επίπεδο. ³⁹ Κρίνεται ότι ο διευρυμένος κατά περιεχόμενο μεσοπρόθεσμος σχεδιασμός θα συνέτεινε καλύτερα στην ανά κράτος-μέλος δημοσιονομική προσαρμογή, στην πιθανότερη δημιουργία των απαιτούμενων δημοσιονομικών περιθωρίων για την πραγματοποίηση των σχεδιαζόμενων επενδύσεων, καθώς και στην ενίσχυση της αποκαλούμενης «εθνικής ιδιοκτησίας» των προγραμμάτων. ⁴⁰ Το ενιαίο μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό διαρθρωτικό σχέδιο θα υποβάλλεται σε έγκριση από το Συμβούλιο, ύστερα από θετική αξιολόγηση της Επιτροπής, στο πλαίσιο της διαδικασίας του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου. ⁴¹

Επιπρόσθετα, η σε ετήσια βάση δημοσιονομική εποπτεία επί των δημοσιονομικών μεγεθών των κρατών-μελών θα συντελείται στο εξής, κυρίως, με βάση τον δείκτη των καθαρών πρωτογενών δημόσιων δαπανών των κρατών-μελών, προκρίνοντας, με τον τρόπο αυτό, την αντικατάσταση του έως σήμερα ισχύοντος δείκτη του διαρθρωτικού ή και ονομαστικού ελλείμματος, λόγω και της παρατηρηθείσας αδυναμίας άμεσης καταγραφής του τελευταίου δείκτη από τις κυβερνήσεις των κρατών-μελών. ⁴² Σύμφωνα με τον παραπάνω δείκτη, το Συμβούλιο θα προβαίνει στην έγκριση των κατευθύνσεών του για τις καθαρές πρωτογενείς δαπάνες ανά κράτος-μέλος, οι οποίες και πρόκειται να αποτελούν την κρισιμότερη παράμετρο για τη διαπίστωση ύπαρξης ή μη αποκλίσεων και, κατ’ επέκταση, για την ανάγκη ενεργοποίησης της Διαδικασίας Υπερβολικού Ελλείμματος (ΔΥΕ). Στην έναρξη της διαδικασίας του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, ειδικά για τα κράτη-μέλη στα οποία εμφανίζεται ήδη ή διαφαίνεται κίνδυνος υπέρβασης των ορίων του 3% για το έλλειμμα και του 60% για το δημόσιο χρέος, η Επιτροπή πρόκειται να προβαίνει στην έκδοση τεχνικών κατευθύνσεων όσον αφορά τον έλεγχο της εξέλιξης των καθαρών πρωτογενών δαπανών. ⁴³ Στο σύνολό τους, οι κατευθύνσεις του Συμβουλίου για τις καθαρές πρωτογενείς δαπάνες, η έκθεση της Επιτροπής για την κατάσταση βιωσιμότητας του δημόσιου χρέους, καθώς και οι τεχνικές κατευθύνσεις που θα εκδίδονται από την Επιτροπή, θα συγκλίνουν στους βασικούς στόχους του ΣΣΑ, δηλαδή στη σταδιακή, αλλά σταθερή μείωση του ποσοστού του δημόσιου χρέους επί του ΑΕγχΠ, όπως και στην επαναφορά του ύψους του ελλείμματος κάτω της τιμής αναφοράς του 3% επί του ΑΕγχΠ, στη λήξη της περιόδου προσαρμογής. ⁴⁴

Ακόμη, η διάρκεια της μεσοπρόθεσμης δημοσιονομικής προσαρμογής προτείνεται να καθοριστεί στα τέσσερα έτη, με πρόβλεψη για, υπό προϋποθέσεις, δυνατότητα χορήγησης παράτασης έως και επτά έτη. Τονίζεται ότι η έγκριση χορήγησης της χρονικής επέκτασης της δημοσιονομικής προσαρμογής κράτους-μέλους πάνω από το περιθώριο των τεσσάρων ετών προτείνεται να συναρτάται ρητά με τον βαθμό υλοποίησης των αναμενόμενων διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων. Ενώ, θα είναι δυνατή, στο πλαίσιο της πολυμερούς εποπτείας, και η σύντμηση του χρόνου διάρκειας της παράτασης μίας περιόδου προσαρμογής, σε περίπτωση που καταγραφούν αποκλίσεις από τις συμφωνημένες διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις και επενδύσεις. ⁴⁵ Πρόσθετα, οι επιλογές των κρατών-μελών ως προς τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις διατυπώνονται με αόριστο τρόπο, με συνέπεια κρατικές πολιτικές να ενδέχεται να κριθούν με σχετική ευκολία, κατά τη συναφή διαδικασία, ως αντιβαίνουσες στην αναπτυξιακή διαδικασία. ⁴⁶ Τα διαρθρωτικά και επενδυτικά προγράμματα των κρατών-μελών θα συνδέονται πλέον δεσμευτικά με το νομικό πλαίσιο για τη διαδικασία αποφυγής των υπερβολικών μακροοικονομικών ανισορροπιών, δηλαδή, όπως προεκτέθηκε, ιδίως με τις ρυθμίσεις των Κανονισμών (ΕΕ) 1174/2011 και 1176/2011. ⁴⁷

Αναφορικά επίσης με τη ρύθμιση του διορθωτικού σκέλους του ΣΣΑ (δηλαδή, της Διαδικασίας Υπερβολικού Ελλείμματος), στην παραπάνω ανακοίνωσή της η Επιτροπή συστήνει, εκτός των άλλων, η ετήσια δημοσιονομική προσαρμογή όσων κρατών-μελών εμφανίζονται να αποκλίνουν από την τιμή αναφοράς 3% του ελλείμματος επί του ΑΕγχΠ να ανέρχεται σε 0,5%. Με σκοπό την ενίσχυση του διορθωτικού σκέλους του ΣΣΑ, στην ανακοίνωση προτείνεται η εισαγωγή ενός νέου μέσου άσκησης του δημοσιονομικού ελέγχου επί των κρατών-μελών, δηλαδή ενός ειδικού λογαριασμού παρακολούθησης της εξέλιξης των καθαρών πρωτογενών κρατικών δαπανών. Ακόμη, οι αρχικές κατευθύνσεις ανά κράτος-μέλος που εγκρίνονται από το Συμβούλιο θα μπορούν να αναπροσαρμόζονται, εφόσον το κράτος-μέλος έχει υπαχθεί σε ΔΥΕ. ⁴⁸ Συγχρόνως, προτείνεται και η κατάργηση της δέσμευσης – απόρροια της δέσμης των έξι νομικών πράξεων της ΕΕ που τέθηκαν σε ισχύ το 2011 και, μετέπειτα, και της ΣΣΣΔ ⁴⁹ – του κανόνα κατά τον οποίο, επιβάλλεται η ετήσια μέση μείωση του δημόσιου χρέους να ανέρχεται στο 1/20 κατά το μέρος εκείνο του χρέους που υπερβαίνει την τιμή αναφοράς 60% επί του ΑεγχΠ. ⁵⁰

Επιπλέον, η αυστηρότερη τήρηση των νέων κανόνων του πλαισίου της ΕΟΔ και του ΣΣΑ επιδιώκεται να εξασφαλισθεί, πέραν της ενίσχυσης των προβλεπόμενων μηχανισμών κυρώσεων, ⁵¹ και από την πρόταση γενίκευσης του κριτηρίου της αιρεσιμότητας των ενωσιακών χρηματοδοτήσεων για την πραγματοποίηση επενδύσεων κ.ά. Με αποτέλεσμα, στο ενδεχόμενο που κριθεί ανεπαρκής η ανταπόκριση κράτους-μέλους στο διαρθρωτικό και επενδυτικό σκέλος του μεσοπρόθεσμου σχεδίου που έχει υποβάλει (ειδικά σε τομείς άμεσης προτεραιότητας, όπως είναι αυτοί της πράσινης και της ψηφιακής μετάβασης) να τίθεται ζήτημα αναστολής χορήγησης χρηματοδότησης από την ΕΕ. ⁵²

Στην ανακοίνωση της Επιτροπής εμπεριέχεται και πρόταση ως προς τη διαδικασία της ενισχυμένης εποπτείας. ⁵³ Κατά την πρόταση, τόσο ο βαθμός υλοποίησης των καθορισμένων διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων στο πλαίσιο της ενισχυμένης εποπτείας κράτους-μέλους όσο και παρακολούθησης της υλοποίησης αυτής, θα εντείνονται κυρίως κατά τα πρώτα έτη εφαρμογής της διαδικασίας. Φαίνεται όμως να προτείνεται και ένα πιο γενικό κριτήριο: σύμφωνα με αυτό, η ένταση των προεκτειθέμενων παραμέτρων της διαδικασίας θα μεγεθύνεται όσο διευρύνονται οι κίνδυνοι εμφάνισης δημοσιονομικών δυσχερειών ή και δυσχερειών πρόσβασης του κράτους-μέλους στον δανεισμό από τις αγορές, ανεξαρτήτως από τον αρχικό προγραμματισμό της διαδικασίας. ⁵⁴

Οι προαναφερόμενες προτάσεις της Επιτροπής έλαβαν την τελική τους μορφή – χωρίς να παρατηρούνται ουσιαστικές διαφοροποιήσεις σε σύγκριση με την ανακοίνωση της 9ης Νοεμβρίου 2022 – με την έκδοση των εξειδικευμένων κειμένων-προτάσεων αυτής, στις 26 Μαρτίου 2023, σχετικά με την τροποποίηση των Κανονισμών (ΕΚ) 1466/1997 ⁵⁵ και 1467/1997 ⁵⁶, καθώς και της Οδηγίας 2011/85/ΕΕ. ⁵⁷

Της έκδοσης των παραπάνω ειδικότερων κειμένων της Επιτροπής είχαν προηγηθεί, αφενός η υιοθέτηση συναφών συμπερασμάτων από το ECOFIN στις 14 Μαρτίου 2023 και αφετέρου η έγκριση των συμπερασμάτων αυτών από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της 23ης και 24ης Μαρτίου 2023. ⁵⁸ Οπότε και μπορεί να θεωρηθεί ότι υπήρξε το απαραίτητο πολιτικό consensus προκειμένου να συγκεκριμενοποιηθεί περαιτέρω η διαβούλευση εντός της ΕΕ με σκοπό τη μεταρρύθμιση του πλαισίου της ΕΟΔ και του ΣΣΑ.

3. Οι προτάσεις του ECOFIN της 20ής Δεκεμβρίου 2023 για τη μεταρρύθμιση του πλαισίου της ΕΟΔ και του ΣΣΑ

3.1. Εισαγωγικά

Μετά το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Μαρτίου 2023 ακολούθησαν εντατικές διεργασίες διαπραγματεύσεων του Συμβουλίου τόσο με τις κυβερνήσεις των κρατών-μελών όσο και με τα άλλα θεσμικά όργανα της ΕΕ. Στη συνεδρίαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 26ης και 27ης Οκτωβρίου 2023 οι επικεφαλής των κρατών και των κυβερνήσεων της ΕΕ ενέκριναν, σε μεγάλο βαθμό, το περίγραμμα των προτεινόμενων στη συνέχεια μεταβολών που υποβλήθηκαν από το ECOFIN της 20ής Δεκεμβρίου 2023. ⁵⁹ Είχε προηγηθεί η δημοσίευση από το ECOFIN της 8ης Δεκεμβρίου 2023 τριών εκτεταμένων κειμένων-προτάσεων για την επίτευξη συμβιβαστικής λύσης. Οι τρεις προτάσεις αφορούσαν τη μεταρρύθμιση των Κανονισμών (ΕΚ) 1466/1997 ⁶⁰ και 1467/1997, ⁶¹ όπως και της Οδηγίας 2011/85/ΕΕ, ⁶² ενώ τα κείμενα, που περιλαμβάνονται στην απόφαση του ECOFIN της 20ής Δεκεμβρίου 2023, δεν αποκλίνουν ουσιαστικά από τα αντίστοιχα κείμενα-προτάσεις συμβιβασμού του ECOFIN στις 8 Δεκεμβρίου 2023.

Από άποψη περιεχομένου, ως γενική παρατήρηση μπορεί να υποστηριχθεί ότι στη συμφωνία που επιτεύχθηκε στις 20 Δεκεμβρίου 2023, εμπεριέχονται σαφώς πιο εμπλουτισμένοι δημοσιονομικοί κανόνες με οριζόντιο περιεχόμενο για το υπό αναθεώρηση ΣΣΑ, σε σύγκριση με τις προτάσεις της Επιτροπής της 26ης Μαρτίου 2023. ⁶³ Η μεταβολή αυτή προκλήθηκε ύστερα από την άσκηση πιέσεων κυρίως από τη γερμανική κυβέρνηση, με σκοπό την εισδοχή στις νέες ρυθμίσεις του ΣΣΑ πιο αυστηρών κανόνων συμμόρφωσης των κρατών-μελών με τα κριτήρια της αρχής της δημοσιονομικής πειθαρχίας. Σε αντίθεση με την παραπάνω τάση, κυβερνήσεις άλλων κρατών-μελών (ιδίως της Γαλλίας και της Ιταλίας) επιζητούσαν τη δυνατότητα επίτευξης ευρύτερων δημοσιονομικών περιθωρίων για να καθίσταται πιο εφικτή η πραγματοποίηση επενδύσεων στους τομείς προτεραιότητας της ΕΕ. ⁶⁴

Παρακάτω προσεγγίζονται περισσότερο τα κυριότερα ζητήματα από τα τρία νομοθετικά κείμενα που θα πρέπει να αποτελέσουν το νέο πλαίσιο της ΕΟΔ και του ΣΣΑ σύμφωνα με την απόφαση του ECOFIN στις 20 Δεκεμβρίου 2023.

3.2. Η πρόταση για την αναθεώρηση του Κανονισμού (ΕΚ) 1466/1997

Βασικά στοιχεία του υπό τροποποίηση νομικού πλαισίου για την κατ’ άρθρο 121 ΣΛΕΕ πολυμερή εποπτεία και το προληπτικό σκέλος του ΣΣΑ, προτείνεται να συνιστούν στο εξής, εκτός των άλλων, τα ενιαία εθνικά μεσοπρόθεσμα δημοσιονομικά διαρθρωτικά σχέδια που θα υποβάλλονται από τα κράτη-μέλη, η αναγωγή των καθαρών πρωτογενών δαπανών σε κυριότερο δείκτη εντοπισμού του βαθμού συμμόρφωσης με τα σχέδια του Συμβουλίου και τις συστάσεις της Επιτροπής, οι πολυετείς κατευθύνσεις ως προς τις καθαρές πρωτογενείς δαπάνες που θα εκδίδονται από το Συμβούλιο, οι τεχνικές κατευθύνσεις της Επιτροπής, καθώς και η εξασφάλιση δημοσιονομικών περιθωρίων ασφάλειας. Ειδικότερα:

3.2.1. Η έννοια των εθνικών μεσοπρόθεσμων δημοσιονομικών διαρθρωτικών σχεδίων των κρατών-μελών

Σύμφωνα με την πρόταση του ECOFIN για την αντικατάσταση του Κανονισμού (ΕΚ) 1466/1997, το προληπτικό σκέλος του ΣΣΑ θα πρέπει να διαρθρώνεται στο εξής από τα εθνικά μεσοπρόθεσμα δημοσιονομικά διαρθρωτικά σχέδια που θα υποβάλλονται από τα κράτη-μέλη. Σε αυτή τη νέα μορφή άσκησης της πολυμερούς εποπτείας θα συγκεντρώνονται, σε ένα ενιαίο κείμενο ανά κράτος-μέλος, οι συνολικές δεσμεύσεις που θα αναλαμβάνονται από τα κράτη-μέλη για την πραγματοποίηση της δημοσιονομικής προσαρμογής, αλλά και των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων που προβλέπονται στα σχέδια. Η διάρκεια του κάθε μεσοπρόθεσμου σχεδίου θα ανέρχεται σε τέσσερα ή πέντε έτη, αναλόγως της διάρκειας της βουλευτικής περιόδου που καθορίζεται από το εσωτερικό δίκαιο των κρατών-μελών. Βάσει των μεσοπρόθεσμων σχεδίων των κρατών-μελών επιδιώκεται να συλλέγονται οι απαιτούμενες πληροφορίες τόσο για το προληπτικό σκέλος του ΣΣΑ όσο και για τη έναρξη ή άρση της ΔΥΕ και για τη διαδικασία αποφυγής υπερβολικών μακροοικονομικών ανισορροπιών. ⁶⁵

Για τον σκοπό του μεσοπρόθεσμου σχεδιασμού προτείνεται επίσης στο νέο πλαίσιο της ΕΟΔ και του ΣΣΑ να εισαχθεί η έννοια της περιόδου δημοσιονομικής προσαρμογής, η οποία θα πρέπει να διαρκεί κατ’ αρχήν τέσσερα έτη, με πρόβλεψη για δυνατότητα χορήγησης παράτασης έως και τρία έτη κατ’ ανώτατο όριο. ⁶⁶ Η χορήγηση της παράτασης της περιόδου δημοσιονομικής προσαρμογής, ωστόσο, θα εξαρτάται από την τήρηση συγκεκριμένων όρων. Οι όροι αυτοί συνδέονται πρωτίστως με την κατά το δυνατόν εκπλήρωση διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων για τη βελτίωση της δημοσιονομικής κατάστασης του αιτούντος κράτους-μέλους. Αλλά και με την καταγραφή πραγματοποίησης εμπροσθοβαρώς των ανειλημμένων δεσμεύσεών του για επενδύσεις στους τομείς προτεραιότητας της ΕΕ, όπως, μεταξύ άλλων, στα πεδία της πράσινης και ψηφιακής μετάβασης, της επίτευξης ενεργειακής ασφάλειας και του βαθμού υλοποίησης των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων που συνιστούν προαπαιτούμενους όρους του Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας. ⁶⁷ Επιπλέον, στο ενδεχόμενο κατά το οποίο κράτος-μέλος έλαβε παράταση της περιόδου προσαρμογής, αλλά διαφαίνεται κίνδυνος αποτυχίας συμμόρφωσής του με τις αναληφθείσες δημοσιονομικές και διαρθρωτικές υποχρεώσεις του, το Συμβούλιο, ύστερα από πρόταση της Επιτροπής, δύναται να αποφασίσει την έκδοση αναθεωρημένων κατευθύνσεων καθαρών πρωτογενών δαπανών και, μέσω αυτών, τη σύντμηση της περιόδου προσαρμογής. ⁶⁸

Στον υπό αναθεώρηση Κανονισμό πρόκειται να προβλέπονται λεπτομερείς ρυθμίσεις για το περιεχόμενο, καθώς και για τις διαδικασίες υποβολής, αξιολόγησης, έγκρισης και παρακολούθησης των μεσοπρόθεσμων σχεδίων, στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου. Η τελευταία διαδικασία, όπως επισημάνθηκε προηγουμένως, αναμένεται να διατηρηθεί σε πλήρη ισχύ και υπό το νέο νομικό πλαίσιο. ⁶⁹

Υπενθυμίζεται συνοπτικά ότι ο μεσοπρόθεσμος χαρακτήρας στον σχεδιασμό των κρατών-μελών προϋπήρχε των υπό αναθεώρηση ρυθμίσεων που εξετάζονται εδώ. Κατά κύριο λόγο, το στοιχείο αυτό διαφαίνεται στην έμφαση σε μεσοπρόθεσμους δημοσιονομικούς και αναπτυξιακούς στόχους που τίθενται στις προβλέψεις της ΣΣΣΔ, οι ρυθμίσεις της οποίας, όπως προεκτέθηκε, ασκούν ισχυρή επίδραση στις υπό εξέλιξη διαπραγματεύσεις για το νέο πλαίσιο. ⁷⁰ Επιπλέον, ύστερα από την τροποποίηση του πλαισίου του ΣΣΑ με βάση τον Κανονισμό (ΕΕ) 1055/2005, ⁷¹ στο συναφές νομικό πλαίσιο εντάχθηκε η έννοια του Μεσοπρόθεσμου Δημοσιονομικού Στόχου (ΜΔΣ), ο οποίος τίθεται ανά κράτος-μέλος κατ’ αρχήν για διάρκεια τριών ετών – και μέσω του οποίου καθορίστηκε ύψος επιτρεπτού διαρθρωτικού ελλείμματος 1% επί του ΑΕγχΠ κατ’ ανώτατο όριο. ⁷² Προκειμένου να εκπληρώνεται η κατ’ άρθρο 121 παρ. 3 ΣΛΕΕ πολυμερής εποπτεία, ο ΜΔΣ συνιστά μέσο που αξιοποιήθηκε στο πλαίσιο των υποβαλλόμενων από τα κράτη-μέλη της Ευρωζώνης ετήσιων προγραμμάτων σταθερότητας. Και, αντίστοιχα, των ετήσιων προγραμμάτων σύγκλισης τα οποία υποβάλλονταν από τα κράτη-μέλη της ΕΕ που δεν μετείχαν στην Ευρωζώνη. Στη βάση της ανάληψης δέσμευσης από τα κράτη-μέλη προς τα ενωσιακά όργανα για τήρηση του ΜΔΣ, τα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης αποτελούνταν από προβλέψεις των κρατών-μελών για την ετήσια εξέλιξη των δημοσιονομικών μεγεθών τους, εξεταζόμενα κατά στάδια από το Συμβούλιο και την Επιτροπή. ⁷³

Τα παραπάνω υπήρξαν κομβικής σημασίας στοιχεία του κατ’ άρθρο 121 ΣΛΕΕ μηχανισμού εποπτείας και συντονισμού των οικονομικών πολιτικών των κρατών-μελών για την εφαρμογή του προληπτικού σκέλους του ΣΣΑ, όταν, μετά τη θέση σε ισχύ των έξι νομοθετικών πράξεων της ΕΕ το 2011, ενισχύθηκαν με πρόσθετα μέσα. Εκτός των άλλων, τα κράτη-μέλη, στο πλαίσιο της διαδικασίας του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου [Κανονισμός (ΕΕ) 1175/2011], κλήθηκαν να καταθέτουν και εθνικά προγράμματα μεταρρυθμίσεων, προκειμένου να είναι εφικτή η άσκηση ελέγχου συμμόρφωσης των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων των κρατών-μελών με τις κοινές προτεραιότητες της ΕΕ για την ανάπτυξη και την απασχόληση. ⁷⁴

Κατά συνέπεια, τα ενιαία μεσοπρόθεσμα δημοσιονομικά διαρθρωτικά σχέδια πρόκειται να αντικαταστήσουν την ετήσια υποβολή των προγραμμάτων σταθερότητας και σύγκλισης, καθώς και των εθνικών προγραμμάτων μεταρρυθμίσεων. Με τη νέα μορφή του μηχανισμού πολυμερούς εποπτείας, οι δεσμεύσεις που αναλαμβάνουν να τηρούν τα κράτη-μέλη τόσο όσον αφορά τη δημοσιονομική κατάσταση αυτών όσο και ως προς την υλοποίηση διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων θα κατατίθενται σε ένα ενιαίο κείμενο, με δεσμεύσεις οι οποίες θα φέρουν μεσοπρόθεσμο χαρακτήρα.

Συγκεκριμένα, στο δημοσιονομικό σκέλος αυτών, τα κράτη-μέλη θα πρέπει να ενσωματώνουν τη δημοσιονομική τους κατεύθυνση, κυρίως μέσα από την καταγραφή του πολυετούς σχεδιασμού τους για τις προβλεπόμενες καθαρές πρωτογενείς δαπάνες των κυβερνήσεων. Στα μεσοπρόθεσμα σχέδια θα πρέπει επίσης να συμπεριλαμβάνονται και οι τεχνικές κατευθύνσεις ή τεχνικές πληροφορίες τις οποίες θα εκδίδει η Επιτροπή ανά κράτος-μέλος. Σε περίπτωση που το ύψος των προβλεπόμενων καθαρών πρωτογενών δαπανών στο μεσοπρόθεσμο σχέδιο υπερβαίνει την αντίστοιχη πρόβλεψη των τεχνικών κατευθύνσεων της Επιτροπής, το κράτος-μέλος θα υποχρεούται να παράσχει λεπτομερή αιτιολόγηση για την εξήγηση αυτής της απόκλισης. ⁷⁵ Ενώ, στο σκέλος των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων θα ελέγχεται ο βαθμός συμμόρφωσης των δεσμεύσεων των κρατών-μελών για πραγματοποίηση μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων πρωτίστως στους τομείς άμεσου ενδιαφέροντος της ΕΕ, όπως, ιδίως, στους τομείς της πράσινης και ψηφιακής μετάβασης, σε συνδυασμό και με τις προβλέψεις του Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας. ⁷⁶ Σύμφωνα με την πρόταση του ECOFIN, ο προκείμενος έλεγχος θα διασφαλίζεται μέσω της αναλυτικής περιγραφής των μεταρρυθμιστικών και επενδυτικών προγραμμάτων των κρατών-μελών. Η λεπτομερής ανάλυση αυτών των προγραμμάτων αποκτά κρισιμότητα και σε περίπτωση που κράτος-μέλος έχει αιτηθεί παράταση της περιόδου προσαρμογής, διά της υποβολής και νέου μεσοπρόθεσμου σχεδίου. ⁷⁷

Τα κράτη-μέλη θα δύνανται να υποβάλουν και αναθεωρημένα εθνικά μεσοπρόθεσμα δημοσιονομικά διαρθρωτικά σχέδια. Η εν λόγω δυνατότητα θα ισχύει στην περίπτωση κατά την οποία αντικειμενικοί λόγοι καθιστούν αδύνατη την εξακολούθηση της εφαρμογής του αρχικού σχεδίου. Σε αυτό το ενδεχόμενο – και υπό την προϋπόθεση της έγκρισής του – το αναθεωρημένο μεσοπρόθεσμο σχέδιο πρόκειται να ισχύσει για το υπολειπόμενο διάστημα, δηλαδή έως και τον χρόνο κατά τον οποίο θα έληγε το αρχικό σχέδιο.

Ο δεύτερος λόγος για τον οποίο πρόκειται να επιτραπεί η υποβολή αναθεωρημένου μεσοπρόθεσμου σχεδίου, είναι η εκλογή νέας κυβέρνησης σε κράτος-μέλος. Σε αυτήν την περίπτωση, όμως, το αναθεωρημένο μεσοπρόθεσμο σχέδιο θα μπορεί να ισχύει για το πλήρες διάστημα που προβλέπεται στην πρόταση του ECOFIN, δηλαδή για περίοδο τεσσάρων ή πέντε ετών, αναλόγως προς τη διάρκεια της βουλευτικής περιόδου του αιτούντος την αναθεώρηση κράτους-μέλους. Όταν υποβληθεί από κράτος-μέλος αίτηση για υποβολή αναθεωρημένου μεσοπρόθεσμου σχεδίου, από την Επιτροπή θα πρέπει να υποβληθούν αντίστοιχα εκ νέου τεχνικές κατευθύνσεις που θα αφορούν το αναθεωρημένο σχέδιο. Κατ’ αρχήν, κατά τα λοιπά (περιεχόμενο, διαδικασίες υποβολής, αξιολόγησης κλπ.), οι προτεινόμενες ρυθμίσεις δεν αποκλίνουν σε σύγκριση με αυτές που αναμένεται να ισχύσουν για τα αρχικά μεσοπρόθεσμα σχέδια. ⁷⁸

Διαμορφώνεται επομένως ένα πλαίσιο που δυσχεραίνει εξαιρετικά ή και αποκλείει την ουσιαστική «αλλαγή πολιτικής» ως αποτέλεσμα μιας κυβερνητικής αλλαγής.

Επιπρόσθετα, στο μεσοπρόθεσμο πρόγραμμα θα πρέπει δεσμευτικά να έχουν συμπεριληφθεί, εκτός των άλλων, δεδομένα από τη δράση που έχουν αναλάβει τα κράτη-μέλη προκειμένου να αποφύγουν ή να εξέλθουν από τη διαδικασία υπερβολικών μακροοικονομικών ανισορροπιών, καθώς και δεδομένα για κύριες μακροοικονομικές υποθέσεις και για πιθανές δανειακές υποχρεώσεις. ⁷⁹ Συναφώς, όπως και στη σχετική πρόταση της Επιτροπής, και βάσει της κρινόμενης πρότασης του ECOFIN, διατηρείται η ευθεία σύνδεση του προληπτικού σκέλους του ΣΣΑ με τη διαδικασία αποφυγής των υπερβολικών μακροοικονομικών ανισορροπιών και υπό το νέο πλαίσιο.

Ακολουθώντας τη διαδικασία του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, της υποβολής των εθνικών μεσοπρόθεσμων δημοσιονομικών διαρθρωτικών σχεδίων θα προηγείται η διεξαγωγή τεχνικού διαλόγου των κρατών-μελών με την Επιτροπή, προκειμένου να διασφαλιστεί καλύτερα η προσαρμογή των μεσοπρόθεσμων σχεδίων στις ρυθμίσεις του υπό αναθεώρηση Κανονισμού. ⁸⁰

Όπως αναφέρθηκε, διατηρώντας και ως προς αυτό το σημείο την αντίστοιχη πρόταση της Επιτροπής, το ECOFIN προτείνει την εισαγωγή ως κύριου δείκτη παρακολούθησης και εύρεσης τυχόν αποκλίσεων των μεσοπρόθεσμων σχεδίων, τις καθαρές πρωτογενείς δαπάνες των κυβερνήσεων των κρατών-μελών. Λαμβάνοντας υπόψιν τον εν λόγω δείκτη, καθώς και τις σχετικές συστάσεις της Επιτροπής, το Συμβούλιο θα εκδίδει τις μεσοπρόθεσμες κατευθύνσεις πολυετών καθαρών πρωτογενών δαπανών ανά κράτος-μέλος, στις οποίες θα πρέπει δεσμευτικά να στηρίζονται ο εσωτερικός δείκτης καθαρών πρωτογενών δαπανών, όπως και γενικά η ασκούμενη δημοσιονομική εποπτεία και η υλοποίηση των μεσοπρόθεσμων σχεδίων των κρατών-μελών. ⁸¹

Σε ετήσια βάση, από το Συμβούλιο προτείνεται να εκδίδονται ειδικές ανά κράτος-μέλος συστάσεις, οι οποίες θα σχετίζονται τόσο με την άσκηση δημοσιονομικής εποπτείας όσο και με την εξασφάλιση της υλοποίησης των σχεδιαζόμενων διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων. ⁸² Η άσκηση της ετήσιας παρακολούθησης πρόκειται να βασισθεί και στο νέο μέσο των ετήσιων εκθέσεων προόδου που θα υποβάλλουν υποχρεωτικά τα κράτη-μέλη στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, με περιεχόμενο, μεταξύ άλλων, την πρόοδο κατά την υλοποίηση των κατευθύνσεων καθαρών πρωτογενών δαπανών ανά κράτος-μέλος που εκδίδει το Συμβούλιο, αλλά και τον βαθμό υλοποίησης των μεσοπρόθεσμων σχεδίων, τόσο στο δημοσιονομικό σκέλος αυτών όσο και από την άποψη των πραγματοποιούμενων μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων. ⁸³

Φαίνεται, με τον τρόπο αυτό, να επιδιώκεται η ενοποίηση των διαδικασιών εποπτείας τόσο επί της δημοσιονομικής κατάστασης κάθε κράτους-μέλους όσο και επί του βαθμού υλοποίησης των δεσμεύσεών του για υλοποίηση διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων. Εφόσον, βάσει όσων συναφών προτείνονται, στο εξής ο ετήσιος έλεγχος στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου θα συντελείται με κοινά χρονικά ορόσημα υποβολής, αξιολόγησης και έγκρισης των ετήσιων εκθέσεων προόδου επί του ενιαίου μεσοπρόθεσμου σχεδίου, με αποτέλεσμα η παρακολούθηση των μεταρρυθμιστικών και επενδυτικών «προσπαθειών» των κρατών-μελών να υπάγεται σε εξίσου λεπτομερή εποπτεία με αυτήν που αφορά ήδη την παρακολούθηση της δημοσιονομικής κατάστασης των κρατών-μελών. ⁸⁴

Στοιχεία από την ήδη εφαρμοζόμενη διαδικασία του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου προκρίνεται να διατηρηθούν και υπό το τροποποιημένο πλαίσιο. Μεταξύ άλλων, κατά την έναρξη του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, το περιεχόμενο των γενικών προσανατολισμών των οικονομικών πολιτικών, όπως και οι ειδικές ανά χώρα συστάσεις που εκδίδονται από το Συμβούλιο – ύστερα από πρόταση της Επιτροπής – λαμβάνονται δεσμευτικά υπόψιν από τα κράτη-μέλη στο ετήσιο δημοσιονομικό και διαρθρωτικό σχεδιασμό που διεξάγουν. Η παρακολούθηση του βαθμού συμμόρφωσης εντάσσεται στις αρμοδιότητες της Επιτροπής. Ενώ, στο ενδεχόμενο αποκλίσεων από τα παραπάνω, τα κράτη-μέλη δύναται να δεχθούν είτε περαιτέρω συστάσεις ή και προειδοποίηση από την Επιτροπή ή το Συμβούλιο, ή ακόμη και να ενεργοποιηθεί σε βάρος τους ο μηχανισμός κυρώσεων του προληπτικού σκέλους του ΣΣΑ. ⁸⁵

Κατά την εφαρμογή του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, η Επιτροπή θα πρέπει να αξιολογεί τα υποβληθέντα μακροπρόθεσμα σχέδια κατ’ αρχήν εντός έξι εβδομάδων από τον χρόνο υποβολής τους. Σε ανάλογο χρονικό διάστημα θα πρέπει, στη συνέχεια, και το Συμβούλιο, στη βάση πρότασης της Επιτροπής και των κατευθύνσεων των καθαρών πρωτογενών δαπανών που έχει εκδώσει το ίδιο, να εγκρίνει τα μεσοπρόθεσμα σχέδια. ⁸⁶

Όμως, όταν, ύστερα και από πρόταση της Επιτροπής, το Συμβούλιο κρίνει ότι το μεσοπρόθεσμο σχέδιο κράτους-μέλους δεν ανταποκρίνεται στις υποχρεώσεις που έχουν αναληφθεί από αυτό (είτε στο δημοσιονομικό σκέλος είτε στο μεταρρυθμιστικό-επενδυτικό σκέλος του σχεδίου), θα προβαίνει σε έκδοση σύστασης προς το κράτος-μέλος για υποβολή αναθεωρημένου μεσοπρόθεσμου σχεδίου. ⁸⁷ Στην πρόταση του ECOFIN προτείνεται η θέσπιση και μεταγενέστερου σταδίου αξιολόγησης, όπου θα καθίσταται πιο αυστηρή για τα κράτη-μέλη η διασύνδεση ανάμεσα στις τεχνικές κατευθύνσεις της Επιτροπής και τις κατευθύνσεις καθαρών πρωτογενών δαπανών που εκδίδει το Συμβούλιο. Στο στάδιο αυτό, τα κράτη-μέλη, ύστερα από πρόταση της Επιτροπής, θα λαμβάνουν σύσταση από το Συμβούλιο, σε περίπτωση που: είτε αποτυγχάνουν να υποβάλουν αναθεωρημένο μεσοπρόθεσμο σχέδιο εντός, κατ’ αρχήν, περιόδου ενός μήνα από την προηγούμενη σύσταση του Συμβουλίου για υποβολή αναθεωρημένου σχεδίου· είτε όταν το Συμβούλιο κρίνει ότι το αναθεωρημένο μεσοπρόθεσμο σχέδιο δεν ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις του επικαιροποιημένου νομικού πλαισίου του προληπτικού σκέλους του ΣΣΑ· είτε όταν κράτος-μέλος αποτυγχάνει να υποβάλει αρχικό μεσοπρόθεσμο σχέδιο ή νέο μεσοπρόθεσμο σχέδιο κατά την προτεινόμενη διαδικασία και στον χρόνο εντός του οποίου αναμένεται να λήξει η εφαρμογή του αρχικού σχεδίου. ⁸⁸

3.2.2. Η έννοια των τεχνικών κατευθύνσεων της Επιτροπής

Κατά την πρόταση του ECOFIN για τα κράτη-μέλη των οποίων το ποσοστό του δημόσιου χρέους επί του ΑΕγχΠ υπερβαίνει την τιμή αναφοράς του 60% ή/και για τα κράτη-μέλη των οποίων το ποσοστό του ελλείμματος επί του ΑΕγχΠ υπερβαίνει την τιμή αναφοράς του 3%, η Επιτροπή πρόκειται να εκδίδει τεχνικές κατευθύνσεις, στη βάση των εκτιμήσεων αυτής για το αναμενόμενο ύψος των πολυετών καθαρών πρωτογενών δαπανών ανά κράτος-μέλος. ⁸⁹ Οι υπό κρίση τεχνικές κατευθύνσεις θα πρέπει να έχουν χορηγηθεί στα ενδιαφερόμενα κράτη-μέλη εγκαίρως, σε χρόνο προγενέστερο της κατάρτισης από αυτά των εθνικών μεσοπρόθεσμων δημοσιονομικών διαρθρωτικών σχεδίων. ⁹⁰

Βασική στόχευση των τεχνικών κατευθύνσεων της Επιτροπής θα αποτελεί η προσπάθεια διασφάλισης ότι στο τέλος της κατ’ αρχήν τετραετούς περιόδου δημοσιονομικής προσαρμογής, το ύψος του δημόσιου χρέους των κρατών-μελών θα χαρακτηρίζεται από καθοδική εξέλιξη, είτε κάτω από την τιμή αναφοράς του 60% είτε κοντά σε αυτήν. Αντίστοιχα, το ύψος του ελλείμματος των κρατών-μελών θα πρέπει, κατά τη λήψη της περιόδου προσαρμογής, να έχει υποχωρήσει και να αναμένεται να διατηρηθεί κάτω από την τιμή αναφοράς του 3%. ⁹¹ Νέες τεχνικές κατευθύνσεις θα πρέπει να εκδίδονται από την Επιτροπή σε περίπτωση που κράτος-μέλος αιτηθεί και τύχει παράτασης της περιόδου προσαρμογής για διάστημα έως και τρία έτη κατ’ ανώτατο όριο. ⁹² Επιπρόσθετα, κατά την ίδια πρόταση, η εκ νέου έκδοση τεχνικών κατευθύνσεων από την Επιτροπή καθίσταται δεσμευτική (ύστερα από επαναξιολόγηση) στο ενδεχόμενο κατά το οποίο στο τέλος της περιόδου δημοσιονομικής προσαρμογής δεν έχει επιτευχθεί η, σύμφωνα με τα προηγούμενα, συμμόρφωση κράτους-μέλους με τις παραπάνω τιμές αναφοράς. ⁹³

Ακόμη, όπως προτείνεται και σε αναφορά με τα εθνικά μεσοπρόθεσμα δημοσιονομικά διαρθρωτικά σχέδια, και ως προς τη σύνταξη των τεχνικών κατευθύνσεων της Επιτροπής αναμένεται να έχουν ληφθεί υπόψιν τα ειδικά γνωρίσματα κάθε ενδιαφερόμενου κράτους-μέλους, όπως, εκτός των άλλων, η οικεία έκθεση βιωσιμότητας του δημόσιου χρέους. Ενώ, θα πρέπει επιπλέον να διασφαλίζεται και διά αυτού του νέου μέσου, ο εμπροσθοβαρής χαρακτήρας των μέτρων που καλούνται να υλοποιήσουν τα κράτη-μέλη. ⁹⁴

Κομβικά στοιχεία τα οποία θα διαλαμβάνονται υποχρεωτικά για τον σχηματισμό των τεχνικών κατευθύνσεων θα συνιστούν αφενός τυχόν πρόσθετες κρατικές δαπάνες που ενδέχεται να προκύψουν μετά τη λήξη της περιόδου προσαρμογής (όπως οι δαπάνες που απορρέουν από τη λειτουργία του κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος των κρατών-μελών). Με συνέπεια, η δημοσιονομική προσαρμογή να καθίσταται αυστηρότερη, εφόσον θα πρέπει σε αυτήν να έχουν συνυπολογισθεί τέτοιου είδους δαπάνες, μέσω της ενσωμάτωσής τους στις τεχνικές κατευθύνσεις της Επιτροπής. Και αφετέρου, οι τεχνικές κατευθύνσεις θα πρέπει να βρίσκονται σε συνάφεια με τη ΔΥΕ υπό τον επικαιροποιημένο Κανονισμό (ΕΚ) 1467/1997, εφόσον έχει ενεργοποιηθεί για κράτος-μέλος. ⁹⁵

Με τους τρόπους αυτούς, μεσοπρόθεσμα σχέδια των κρατών-μελών πρόκειται να τίθενται υπό την ετήσια θεσπιζόμενη αξιολόγηση της Επιτροπής. Καθόσον, η Επιτροπή θα διαθέτει την ευχέρεια διαρκούς σύγκρισης των ανά έτος δημοσιονομικών και μεταρρυθμιστικών αποτελεσμάτων από την εξελισσόμενη προσαρμογή των κρατών-μελών, με γενικό κριτήριο τον βαθμό συμφωνίας αυτών με τις προβλέψεις των τεχνικών κατευθύνσεων, διά της διαδικασίας του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου και των ετήσιων εκθέσεων προόδου που θα υποβάλλονται από τα κράτη-μέλη. ⁹⁶

Όσον αφορά τα κράτη-μέλη των οποίων τόσο το δημόσιο χρέος όσο και το έλλειμμα βρίσκονται κάτω από τις τιμές αναφοράς του ΣΣΑ, πληρώντας τους κυριότερους δημοσιονομικούς δείκτες, ύστερα από αίτημα του ενδιαφερόμενου κράτους-μέλους, η Επιτροπή θα πρέπει να εκδίδει τεχνικές οδηγίες, με σκοπό τη διασφάλιση ότι η δημοσιονομική κατάσταση θα διατηρηθεί μεσοπρόθεσμα εντός των ορίων των δεσμεύσεων που απορρέουν από το ΣΣΑ. ⁹⁷

Όπως προαναφέρθηκε, όταν κράτος-μέλος καλείται ύστερα από σύσταση του Συμβουλίου να υποβάλει αναθεωρημένο μεσοπρόθεσμο σχέδιο, κατά βάση λόγω ανεπαρκειών του προηγούμενου, το Συμβούλιο πρόκειται να συστήνει ως κανόνα για τον δείκτη των καθαρών πρωτογενών δαπανών τις αρχικές τεχνικές κατευθύνσεις της Επιτροπής. ⁹⁸

3.2.3. Η έννοια των δημοσιονομικών αποθεμάτων ασφαλείας

Τα δημοσιονομικά αποθέματα ασφαλείας πρόκειται να αποτελέσουν ένα από τα πλέον κομβικά και οριζόντια μέτρα του υπό αναθεώρηση πλαισίου της ΕΟΔ και του ΣΣΑ, ασκώντας ιδιαίτερη επίδραση στον βαθμό αυστηρότητας της ανά κράτος-μέλος δημοσιονομικής προσαρμογής και, ευρύτερα, στις επιλεγόμενες από τα κράτη-μέλη δημοσιονομικές κατευθύνσεις. Για τον λόγο αυτό, η εισδοχή της υπό κρίση έννοιας στην πρόταση του ECOFIN για την αντικατάσταση του Κανονισμού (ΕΚ) 1466/1997 φαίνεται να υπήρξε ένα από τα πλέον αξιοπρόσεκτα σημεία εμφάνισης αντιθέσεων ανάμεσα στα κράτη-μέλη κατά το στάδιο των διαπραγματεύσεων που προηγήθηκαν της υιοθέτησης της σχολιαζόμενης απόφασης του ECOFIN. Το νέο μέτρο δεν είχε συμπεριληφθεί στις αντίστοιχες νομοθετικές προτάσεις της Επιτροπής των αρχών του 2023. ⁹⁹

Ειδικότερα, στη σχετική πρόταση του ECOFIN προβλέφθηκαν δημοσιονομικά αποθέματα τα οποία θα συνέχονται ταυτόχρονα τόσο με το κριτήριο του δημόσιου χρέους όσο και με το κριτήριο του ελλείμματος. ¹⁰⁰

Συναφώς, το περιεχόμενο των τεχνικών κατευθύνσεων – οι οποίες, όπως προαναφέρθηκε, θα εκδίδονται από την Επιτροπή – θα πρέπει, κατ’ αρχάς, να διασφαλίζει ότι το ποσοστό του δημόσιου χρέους ανά κράτος-μέλος θα έχει σαφείς πτωτικές τάσεις κατά τη διάρκεια της δημοσιονομικής προσαρμογής, τείνοντας ή υποχωρώντας κάτω από το προβλεπόμενο ανώτατο όριο των κανόνων του ΣΣΑ, δηλαδή του 60% επί του ΑΕγχΠ. Με βάση το κριτήριο του παραπάνω δημοσιονομικού αποθέματος θα πρέπει να καταρτίζονται επίσης τόσο τα εθνικά μεσοπρόθεσμα δημοσιονομικά διαρθρωτικά σχέδια των κρατών-μελών όσο και οι κατευθύνσεις για τις καθαρές πρωτογενείς δαπάνες ανά κράτος-μέλος που θα εκδίδει το Συμβούλιο. ¹⁰¹

Το ύψος του δημοσιονομικού αποθέματος που συνδέεται με το μέγεθος του δημόσιου χρέους καθορίστηκε υπό συγκεκριμένα όρια στην πρόταση του ECOFIN. Με τον τρόπο αυτό, στις τεχνικές κατευθύνσεις της Επιτροπής θα πρέπει να διασφαλίζεται ότι για τα κράτη-μέλη των οποίων το ύψος του δημόσιου χρέους τους υπερβαίνει το 90% επί του ΑΕγχΠ, η ετήσια μέση μείωση του δημόσιου χρέους τους θα πρέπει να ανέρχεται σε 1%. Για τα κράτη-μέλη των οποίων το ύψος του δημόσιου χρέους τους υπερβαίνει το 60% (αλλά όχι το 90%) επί του ΑΕγχΠ η ετήσια μέση μείωση του δημόσιου χρέους τους θα πρέπει να ανέρχεται σε 0,5%. ¹⁰² Ως έτος έναρξης για τον υπολογισμό της απαιτούμενης μέσης ετήσιας μείωσης του δημόσιου χρέους θα θεωρείται το έτος που προηγείται της υιοθέτησης των σχετικών τεχνικών κατευθύνσεων της Επιτροπής, ή το έτος κατά το οποίο κράτος-μέλος αναμένεται να εξέλθει από τη ΔΥΕ, εφόσον είχε προηγουμένως υποβληθεί σε αυτήν. ¹⁰³

Αντίστοιχα, δημοσιονομικό απόθεμα αναμένεται να ισχύει και ως προς την έτερη τιμή αναφοράς του ΣΣΑ, δηλαδή τη ρήτρα για 3% επί του ΑΕγχΠ ως ανώτατου ορίου ελλείμματος των κρατών-μελών. Και για την περίπτωση αυτή στην υπό μελέτη πρόταση του ECOFIN προβλέπονται συγκεκριμένα αριθμητικά όρια. Σύμφωνα με αυτά, η δημοσιονομική προσαρμογή όσων κρατών-μελών υπόκεινται στην έκδοση τεχνικών κατευθύνσεων από την Επιτροπή, σε συνδυασμό με τις προαναφερόμενες αυξημένες υποχρεώσεις αυτών αναφορικά με το ύψος του δημόσιου χρέους, θα καλούνται να διαμορφώνουν δεσμευτικά μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό απόθεμα ύψους 1,5% επί του ΑΕγχΠ ¹⁰⁴ και, κατ’ επέκταση, σαφώς πιο διευρυμένο σε σχέση με το απαιτούμενο απόθεμα που απορρέει από την εφαρμογή της ρήτρας του 3% επί του ΑΕγχΠ. Για την επίτευξη του εν λόγω αποθέματος, στην ίδια πρόταση προβλέπεται ότι η ετήσια προσαρμογή του διαρθρωτικού ελλείμματος θα πρέπει να ανέρχεται κατ’ ελάχιστον στο 0,4% επί του ΑΕγχΠ. Ενώ, εφόσον κράτος-μέλος, υπό τις προϋποθέσεις που αναφέρθηκαν, έχει τύχει έγκρισης παράτασης της περιόδου προσαρμογής, η ανάλογη ετήσια προσαρμογή του διαρθρωτικού ελλείμματος θα μπορεί να ανέρχεται κατ’ ελάχιστον στο 0,25%. ¹⁰⁵

Για την καλύτερη παρακολούθηση της τήρησης των προεκτιθέμενων δημοσιονομικών μεγεθών (όπως και συνολικά για την τήρηση του υπό αναθεώρηση ενωσιακού δημοσιονομικού πλαισίου), στην πρόταση του ECOFIN προβλέπεται η σύσταση ενός νέου μέσου το οποίο θα διαθέτει η Επιτροπή, στο πλαίσιο άσκησης των ελεγκτικών της αρμοδιοτήτων. Πρόκειται για τη δημιουργία ενός λογαριασμού ελέγχου ανά κράτος-μέλος, με άξονα τον κύριο δείκτη παρακολούθησης των καθαρών πρωτογενών δαπανών. Βασική λειτουργία του λογαριασμού ελέγχου θα συνιστά η δυνατότητα διακρίβωσης από την Επιτροπή των τυχόν αποκλίσεων που θα εμφανίζουν οι καθαρές πρωτογενείς δαπάνες που πραγματοποίησε κράτος-μέλος σε σύγκριση με τις κατευθύνσεις καθαρών πρωτογενών δαπανών που έχουν εκδοθεί από το Συμβούλιο. ¹⁰⁶

Τα δημοσιονομικά αποθέματα ασφαλείας πρόκειται, και υπό την ισχύ των νέων κανόνων, να λειτουργήσουν στην πράξη προς την κατεύθυνση της σημαντικής αυστηροποίησης των δημοσιονομικών πολιτικών των κρατών-μελών, αποτελώντας στοιχείο που φαίνεται να έχει αντληθεί εκ νέου από τη συναφή ρύθμιση του θέματος από τη ΣΣΣΔ, όπως, προδήλως, και από την προϋπάρχουσα έννοια του ΜΔΣ. ¹⁰⁷ Καθώς, αναμένεται να ισχύει και εν προκειμένω οριζόντια δέσμευση των κρατών-μελών για επίτευξη ύψους ελλείμματος κάτω από το όριο της τιμής αναφοράς του 3% επί του ΑΕγχΠ. Στην αιτιολόγηση της προτεινόμενης εισδοχής του προκείμενου μέτρου στο επικαιροποιούμενο νομικό πλαίσιο, επισημαίνεται η αναγκαιότητα ύπαρξης αποθεμάτων για την – αποτελεσματικότερη σε σύγκριση με το παρελθόν – αντιμετώπιση αντικειμενικών δυσχερειών ή και υφέσεων στο πλαίσιο της ΕΕ. ¹⁰⁸ Επιπλέον, το προτεινόμενο μέτρο των δημοσιονομικών αποθεμάτων προκρίνεται να φέρει και υπό το νέο πλαίσιο γενικό χαρακτήρα, καθόσον η εφαρμογή του δεν προβλέπεται να περιορίζεται σε κράτη-μέλη που βρίσκονται υπό την υλοποίηση ειδικών διαδικασιών, όπως είναι η διαδικασία της ενισχυμένης εποπτείας. Σημειώνεται ότι για τα κράτη-μέλη με ύψος δημόσιου χρέους που υπερβαίνει την τιμή αναφοράς του 60% επί του ΑΕγχΠ η ετήσια προσαρμογή του διαρθρωτικού ελλείμματος προβλέπεται να είναι σχετικά ηπιότερη σε σύγκριση με τη ρύθμιση που ίσχυε από την αναθεώρηση του ΣΣΑ το 2005. ¹⁰⁹

3.2.4. Η σύνδεση με τις ρυθμίσεις των Κανονισμών (ΕΕ) 1174/2011, 1176/2001 και 472/2013

Στην πρόταση του ECOFIN η μεταρρύθμιση του προληπτικού σκέλους του ΣΣΑ συνδέεται και με τη διαδικασία πρόληψης ή και καταστολής των υπερβολικών μακροοικονομικών ανισορροπιών, όπως θεσπίζεται από το πλέγμα των ρυθμίσεων των Κανονισμών (ΕΕ) 1174/2011 και 1176/2011. ¹¹⁰

Όπως αναφέρθηκε στο οικείο σημείο, τα κράτη-μέλη θα πρέπει να συμπεριλάβουν υποχρεωτικά στα εθνικά μεσοπρόθεσμα δημοσιονομικά διαρθρωτικά τους σχέδια δράσεις που έχουν ή πρόκειται να αναλάβουν προκειμένου να προληφθεί η εμφάνιση μακροοικονομικών ανισορροπιών, καθώς και εκθέσεις για το σε ποια έκταση έχουν συμμορφωθεί με τις αντίστοιχες συστάσεις του Συμβουλίου και της Επιτροπής. ¹¹¹ Επιπρόσθετα, η παρακολούθηση της ετήσιας υλοποίησης των παραπάνω – ιδίως των υποχρεώσεων που απορρέουν από τις ρυθμίσεις του Κανονισμού (ΕΕ) 1176/2011 – θα εξακολουθήσει να οργανώνεται δεσμευτικά μέσω της διαδικασίας του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου. ¹¹²

Συναφώς, σύμφωνα με τη βασική ρύθμιση της μελετώμενης πρότασης του ECOFIN, οι διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις και επενδύσεις οι οποίες συνέχονται με τον σκοπό πρόληψης των μακροοικονομικών ανισορροπιών και συνιστούν τμήμα των μεσοπρόθεσμων σχεδίων των κρατών-μελών θα τίθενται υπό την αξιολόγηση της Επιτροπής, κατά τη διαδικασία που προβλέπεται στον Κανονισμό (ΕΕ) 1176/2011. Περαιτέρω, στο Συμβούλιο θα ανατίθεται η αρμοδιότητα, ύστερα από πρόταση της Επιτροπής, να κρίνει κατά πόσον κράτος-μέλος θα υποχρεούται να λαμβάνει διορθωτικά μέτρα για την αποφυγή μακροοικονομικών ανισορροπιών. Στο ενδεχόμενο κατά το οποίο κράτος-μέλος υπόκειται σε ενεργή διαδικασία αποφυγής μακροοικονομικών ανισορροπιών ως πρόσθετη δέσμευση, προτείνεται από το ECOFIN η υποβολή από αυτό αναθεωρημένου μεσοπρόθεσμου σχεδίου. Το αναθεωρημένο μεσοπρόθεσμο σχέδιο θα πρέπει να περιλαμβάνει, εκτός των άλλων, συγκεκριμένα χρονοδιαγράμματα για την έξοδο του κράτους-μέλους από την ενεργή διαδικασία μακροοικονομικών ανισορροπιών. Ενώ, θα τίθεται υπό την ανάγκη έγκρισης αυτού από το Συμβούλιο. ¹¹³

Όσον αφορά τα κράτη-μέλη τα οποία υπόκεινται σε εφαρμογή προγράμματος μακροοικονομικής προσαρμογής, σύμφωνα με τον Κανονισμό (ΕΕ) 472/2013, προβλέπεται να μην είναι υπόχρεα υποβολής εθνικού μεσοπρόθεσμου δημοσιονομικού διαρθρωτικού προγράμματος, όπως και των ετήσιων εκθέσεων προόδου. ¹¹⁴ Κατ’ επέκταση, και ως προς το εν λόγω ζήτημα διαφαίνεται πως και στο υπό διαμόρφωση νομικό πλαίσιο πρόκειται να ισχύσει η έως σήμερα πρόβλεψη του πλαισίου της ΕΟΔ, βάσει της οποίας, για όσα κράτη-μέλη υπάγονται στη διαδικασία της ενισχυμένης εποπτείας [Κανονισμός (ΕΕ) 472/2013], τίθενται σε αναστολή πολλές από τις δεσμεύσεις που απορρέουν τόσο από το προληπτικό όσο και από το διορθωτικό σκέλος του ΣΣΑ. Αυτό διότι οι υποχρεώσεις που προκύπτουν από την υλοποίηση των προγραμμάτων μακροοικονομικής προσαρμογής είναι ήδη αυστηρότερες από τις δεσμεύσεις που προβλέπονται στις κοινές ρυθμίσεις του ΣΣΑ. ¹¹⁵

3.2.5. Η γενική και η ειδική ρήτρα διαφυγής από τις δεσμεύσεις του ΣΣΑ

Στην εξεταζόμενη συμφωνία του ECOFIN αποφασίστηκαν και οι ειδικότερες προϋποθέσεις που προτείνεται να τεθούν σε ισχύ αναφορικά με τις ρήτρες διαφυγής από τις δεσμεύσεις του προληπτικού σκέλους του ΣΣΑ και κυρίως των κατευθύνσεων που πρόκειται να εκδίδει το Συμβούλιο για τις ανά κράτος-μέλος καθαρές πρωτογενείς δαπάνες. ¹¹⁶ Ως γενική παρατήρηση θα μπορούσε να επισημανθεί ότι σε σύγκριση με τους ισχύοντες έως σήμερα κανόνες, στο υπό αναθεώρηση πλαίσιο του προληπτικού σκέλους του ΣΣΑ φαίνεται να εμπλουτίζονται οι ρυθμίσεις για την ενεργοποίηση ρητρών διαφυγής από τα συμφωνηθέντα. Καθόσον σε αυτό το πλέγμα ρυθμίσεων καθίσταται πιο σαφής η πρόβλεψη ρυθμίσεων για την κίνηση της συναφούς διαδικασίας και ύστερα από πρωτοβουλία κράτους-μέλους, μέσω του θεσμού της ειδικής ρήτρας διαφυγής. ¹¹⁷

Πιο συγκεκριμένα, στο υπό αναθεώρηση νομικό πλαίσιο προτείνεται η εισδοχή δύο ρητρών διαφυγής κατά τα παραπάνω, η γενική και η ειδική ρήτρα διαφυγής. ¹¹⁸

Συναφώς, η γενική ρήτρα διαφυγής από τις κατευθύνσεις του Συμβουλίου για τις ανά κράτος-μέλος καθαρές πρωτογενείς δαπάνες πρόκειται να ενεργοποιείται στο ενδεχόμενο κατά το οποίο, είτε στην Ευρωζώνη είτε στην ΕΕ συνολικά, επισυμβούν γεγονότα που παραπέμπουν σε κίνδυνο για συνθήκες σοβαρής οικονομικής ύφεσης. Όπως προβλέπεται και βάσει του ισχύοντος πλαισίου του ΣΣΑ, η ενεργοποίηση της γενικής ρήτρας διαφυγής θα συνεπάγεται τη δυνατότητα περισσότερων κρατών-μελών να λάβουν μέτρα έκτακτου χαρακτήρα που θα προξενούν προσωρινή παρέκκλιση από τα συμφωνηθέντα, ωστόσο, τα μέτρα αυτά δεν θα πρέπει να απολήγουν μεσοπρόθεσμα στη διακινδύνευση της εφαρμογής της δημοσιονομικής πειθαρχίας από τα κράτη-μέλη. Κατά συνέπεια, και υπό το προτεινόμενο πλαίσιο, οι ρυθμίσεις του ΣΣΑ δεν θα τίθενται υπό αναστολή ισχύος, αλλά θα προβλέπεται η δυνατότητα του Συμβουλίου και της Επιτροπής να εγκρίνουν τη λήψη αποκλινόντων μέτρων με προσωρινή ισχύ. ¹¹⁹

Η απόφαση ενεργοποίησης της γενικής ρήτρας διαφυγής προτείνεται να λαμβάνεται από το Συμβούλιο, ύστερα από σχετική πρόταση της Επιτροπής. Το Συμβούλιο θα δεσμεύεται ώστε η χρονική διάρκεια της ισχύος της ρήτρας να μην υπερβαίνει, κατ’ αρχάς, το ένα έτος. Επιπλέον, το Συμβούλιο, εκ νέου ύστερα από πρόταση της Επιτροπής, θα δύναται να εγκρίνει παράταση της περιόδου ισχύος της ρήτρας και αποκλίσεων από τις συμφωνηθείσες κατευθύνσεις για τις ανά κράτος-μέλος καθαρές πρωτογενείς δαπάνες, υπό την προϋπόθεση ότι διαπιστώνεται η εξακολούθηση των σοβαρών οικονομικών δυσχερειών εντός της Ευρωζώνης ή και συνολικά της ΕΕ. Στο υπό αναθεώρηση πλαίσιο προβλέπεται ότι και η χρονική διάρκεια της παράτασης εφαρμογής της ρήτρας δεν μπορεί να υπερβαίνει το ανώτατο όριο του ενός έτους, ωστόσο, δεν επιβάλλεται ρητά ανώτατο όριο στις παρατάσεις οι οποίες μπορεί να αποφασιστούν από το Συμβούλιο. ¹²⁰

Σε σχέση με το προτεινόμενο καθεστώς για την ενεργοποίηση της ειδικής ρήτρας διαφυγής από τα συμφωνηθέντα, η τελευταία θα δύναται να ενεργοποιηθεί στην περίπτωση εκδήλωσης σε κράτος-μέλος εξαιρετικών οικονομικών περιστάσεων, που βρίσκονται, κατά αντικειμενική κρίση εκτός των δυνατοτήτων ελέγχου του κράτους-μέλους. Τα εν λόγω γεγονότα θα πρέπει να κριθεί επιπρόσθετα ότι θα επιφέρουν σοβαρές συνέπειες στη δημοσιονομική κατάσταση του κράτους-μέλους. Στο κείμενο της πρότασης του ECOFIN, υπό τη μορφή ενδεικτικού παραδείγματος, ρυθμίζονται τα απρόβλεπτα εξωγενή συμβάντα η αντιμετώπιση των οποίων προϋποθέτει τη λήψη αντικυκλικών δημοσιονομικών μέτρων, ως περίπτωση επιτρεπτής ενεργοποίησης της ειδικής ρήτρας διαφυγής. ¹²¹

Συγκριτικά με τους προβλεπόμενους όρους για την ενεργοποίηση της γενικής ρήτρας, στην περίπτωση της ειδικής ρήτρας διαφυγής το αίτημα ενεργοποίησης θα κατατίθεται από το ενδιαφερόμενο κράτος-μέλος. Η έγκριση της ενεργοποίησης θα συντελείται με απόφαση του Συμβουλίου, ύστερα από πρόταση της Επιτροπής. Στη σχετική απόφασή του, το Συμβούλιο αναμένεται να καθορίσει το ακριβές χρονικό διάστημα εντός του οποίου θα ισχύει η ειδική ρήτρα διαφυγής. Υπό την προϋπόθεση της εξακολούθησης των εξαιρετικών δυσμενών οικονομικών συνθηκών, ύστερα και εν προκειμένω από αίτημα του οικείου κράτους-μέλους και πρόταση της Επιτροπής, το Συμβούλιο θα μπορεί να χορηγήσει παράταση της ισχύος της ρήτρας. Όπως και για τη γενική ρήτρα, το Συμβούλιο θα δύναται να αποφασίζει τη χορήγηση και πρόσθετων παρατάσεων εφαρμογής της ειδικής ρήτρας, σύμφωνα με την προεκτιθέμενη διαδικασία. Μέγιστη χρονική διάρκεια ισχύος κάθε παράτασης εφαρμογής της ειδικής ρήτρας θα προβλέπεται το ένα έτος κατ’ ανώτατο όριο. ¹²²

3.3. Τα κυριότερα σημεία από την πρόταση για την αναθεώρηση του Κανονισμού (ΕΚ) 1467/1997

Σύμφωνα με τη μελετώμενη πρόταση του ECOFIN για τη μεταρρύθμιση του Κανονισμού (ΕΚ) 1467/1997, τα κράτη-μέλη που θα αναμένεται να υπαχθούν ή έχουν ήδη υπαχθεί στη ΔΥΕ θα δεσμεύονται να εκπληρώνουν τις αυξημένες υποχρεώσεις οι οποίες θα απορρέουν πλέον από τις διορθωτικές κατευθύνσεις καθαρών πρωτογενών δαπανών που θα εκδίδει το Συμβούλιο ειδικά για τον σκοπό αυτό, σε αντικατάσταση των αρχικών κατευθύνσεών του για τις καθαρές πρωτογενείς δαπάνες. Στόχο και των διορθωτικών κατευθύνσεων του Συμβουλίου θα αποτελεί η επαναφορά της δημοσιονομικής κατάστασης του ενδιαφερόμενου κράτους-μέλους σε σημείο ώστε να πληρούται το διττό κριτήριο ύψους δημόσιου χρέους και ελλείμματος του ΣΣΑ. Συναφώς, το Συμβούλιο θα έχει την ευχέρεια να αποφασίσει είτε να τροποποιήσει τις αρχικές κατευθύνσεις του για τις καθαρές πρωτογενείς δαπάνες (τρέποντας αυτές σε διορθωτικές) είτε να εκδώσει νέο κείμενο που θα περιλαμβάνει τις διορθωτικές κατευθύνσεις. ¹²³

Προκειμένου να κριθεί κατά πόσον είναι πιθανή η έναρξη της ΔΥΕ για κράτος-μέλος, θα απαιτείται έγκριση του Συμβουλίου, ύστερα από υποβολή συναφούς έκθεσης από την Επιτροπή. Στην εν λόγω έκθεση, θα γίνεται εκτίμηση από την Επιτροπή των ειδικότερων δημοσιονομικών συνθηκών που επικρατούν στο κράτος-μέλος, ενώ τα κριτήρια εκτίμησης διατηρούνται, σε μεγάλο βαθμό, ως είχαν και στο έως τώρα ισχύον πλαίσιο του ΣΣΑ. Τα κριτήρια αυτά σχετίζονται κυρίως με τον βαθμό αποκλίσεων από τις κατευθύνσεις του Συμβουλίου που εμφανίζονται σε κράτος-μέλος, είτε όσον αφορά το όριο του 3% επί του ΑΕγχΠ για το ύψος του ελλείμματος είτε και όσον αφορά το όριο του 60% επί του ΑΕγχΠ για το ύψος του δημόσιου χρέους. Το Συμβούλιο και η Επιτροπή πρόκειται να εκτιμούν, συνεπώς, σε ποιες περιπτώσεις το ύψος του γενικού ελλείμματος κράτους-μέλους δεν θα απολήξει σε πλεονασματικό ή, τουλάχιστον, σε ισορροπημένο δημοσιονομικά προϋπολογισμό. Για τον σκοπό αυτό, στην κρινόμενη νομοθετική πρόταση του ECOFIN προτείνεται να θεωρείται ικανοποιητική η δημοσιονομική κατάσταση κράτους-μέλους που εμφανίζει απόκλιση στο ύψος του ελλείμματος κατά 0,5% επί του ΑΕγχΠ κατά ανώτατο όριο. ¹²⁴

Παρατηρείται ότι, όπως και υπό το έως σήμερα ισχύον πλαίσιο του διορθωτικού σκέλους του ΣΣΑ, πρόκειται να διατηρηθεί ένας ορισμένος βαθμός ευελιξίας κατά τη διαμόρφωση της κρίσης του Συμβουλίου και της Επιτροπής για το κατά πόσον θα πρέπει να ενεργοποιηθεί η ΔΥΕ έναντι κράτους-μέλους. Τα εν λόγω περιθώρια συνάγονται, μεταξύ άλλων, και από την πρόβλεψη, η Επιτροπή – κατά την προπαρασκευή της σχετικής έκθεσής της – να δύναται να συνεκτιμά πλήθος δημοσιονομικών και άλλων παραμέτρων, όπως τις ανά κράτος-μέλος διακινδυνεύσεις που απορρέουν από το ύψος του δημόσιου χρέους, αλλά και από την κατάσταση του κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος και του ιδιωτικού χρέους, τον βαθμό εκπλήρωσης επενδύσεων στους τομείς προτεραιότητας της ΕΕ κλπ. ¹²⁵ Η προαναφερόμενη ευελιξία σχετίζεται πρωτίστως με τη συνειδητή επιλογή να εξακολουθήσει ο πολιτικός χαρακτήρας των αποφάσεων που λαμβάνονται από το Συμβούλιο. ¹²⁶

Επιπρόσθετα, στο υπό αναθεώρηση διορθωτικό σκέλος, προτείνεται η εισαγωγή ειδικής αντιμετώπισης των δαπανών των προϋπολογισμών των κρατών-μελών για τον τομέα της άμυνας. Πρόκειται, δηλαδή, για τη μόνη κατηγορία κρατικών δαπανών για την οποία επιλέγεται η εξαιρετική ρύθμιση κατά την οποία, σε ενδεχόμενη διαπίστωση της υπέρβασης ή του κινδύνου υπέρβασης του διττού κριτηρίου του ΣΣΑ ως προς το δημόσιο χρέος και το έλλειμμα, θα πρέπει τα αρμόδια όργανα της ΕΕ να συνυπολογίσουν σε ποια έκταση η παραπάνω δημοσιονομική επιβάρυνση οφείλεται στην πραγματοποίηση υψηλότερων δαπανών για τον τομέα της άμυνας, ώστε, κατ’ επέκταση, να εκτιμηθεί εάν θα πρέπει ή όχι να εκκινήσει η ΔΥΕ. ¹²⁷ Η σχεδιαζόμενη σαφώς πιο ευνοϊκή μεταχείριση των κρατικών δαπανών για τον τομέα της άμυνας συναρτάται άμεσα με τη διακηρυγμένη στρατηγική κατεύθυνση της ΕΕ για ενδυνάμωση της αυτονομίας της ΕΕ σε κρίσιμους τομείς, όπως στον αμυντικό τομέα. ¹²⁸

Γίνεται λοιπόν σαφής η προτεραιότητα που δίνουν οι κυβερνήσεις και οι αρχές της ΕΕ στη στρατιωτικοποίηση των κρατών-μελών στο πλαίσιο των προτεραιοτήτων και βλέψεων του ευρω-ατλαντικού συνασπισμού.

Λόγω των ιδιαίτερων συνθηκών που έχουν προκληθεί από τη μεγάλη άνοδο του κόστους δανεισμού των κρατών-μελών, το ECOFIN προτείνει η Επιτροπή να διαθέτει τη δυνατότητα να εξαιρεί, από τον υπολογισμό της ελάχιστης απαίτησης προσαρμογής εντός της ΔΥΕ κατά μισή μονάδα, τις δαπάνες στις οποίες θα προβούν τα κράτη-μέλη για την καταβολή των επιτοκίων δανεισμού κατά τα έτη 2025, 2026 και 2027, συστήνοντας, με τον τρόπο αυτό, ειδική μεταβατική περίοδο για την πρώτη εφαρμογή εθνικών μεσοπρόθεσμων δημοσιονομικών διαρθρωτικών σχεδίων στα προαναφερόμενα έτη. Όμως, ως απαραίτητη προϋπόθεση για την έγκριση της παραπάνω εξαίρεσης, θα τεθεί η συμμόρφωση των κρατών-μελών με τον στόχο της πραγματοποίησης άμεσα επενδύσεων στους τομείς προτεραιότητας της ΕΕ, όπως είναι ιδίως η υλοποίηση των προβλέψεων του Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας της ΕΕ και η πράσινη και ψηφιακή μετάβαση. ¹²⁹

Εκτός από την έννοια των διορθωτικών κατευθύνσεων που θα εκδίδει το Συμβούλιο για τις καθαρές πρωτογενείς δαπάνες για όσα κράτη-μέλη υπόκεινται στη ΔΥΕ, βασική διαφοροποίηση του υπό αναθεώρηση πλαισίου του διορθωτικού σκέλους του ΣΣΑ θα αποτελέσει και το προτεινόμενο ύψος επιτρεπόμενων δαπανών των κρατών-μελών, ύψος δηλαδή, έως το οποίο δεν θα κρίνεται ότι μπορεί να συναχθεί απόκλιση ικανή για την ενεργοποίηση της ΔΥΕ έναντι κράτους-μέλους. ¹³⁰ Το ύψος αυτό αποφασίστηκε από το ECOFIN της 20ής Δεκεμβρίου 2023 να καθοριστεί στο 0,3% επί του ΑΕγχΠ σε ετήσια βάση. Αντίστοιχα, η σωρευτικά επιτρεπόμενη παρέκκλιση από τον στόχο των καθαρών πρωτογενών δαπανών κατά τη διάρκεια της περιόδου δημοσιονομικής προσαρμογής θα ανέρχεται στο 0,6% επί του ΑΕγχΠ. Και ως προς τους προκείμενους υπολογισμούς προτείνεται να αξιοποιείται ο λογαριασμός ελέγχου ανά κράτος-μέλος που, όπως προαναφέρθηκε, θα συσταθεί και θα λειτουργεί υπό την αρμοδιότητα της Επιτροπής. ¹³¹

Ωστόσο, αποκλίσεις από τις κατευθύνσεις του Συμβουλίου για τις ανά κράτος-μέλος καθαρές πρωτογενείς δαπάνες που θα συντελούνται στο πλαίσιο ενεργοποίησης της ρήτρας διαφυγής δεν θα συνυπολογίζονται για την κρίση εάν ένα κράτος-μέλος θα πρέπει να υπαχθεί ή όχι στη ΔΥΕ και δεν θα εγγράφονται στους λογαριασμούς ελέγχου. ¹³² Στο πλαίσιο προβλέπεται και η δυνατότητα του Συμβουλίου να υιοθετεί αναθεωρημένες συστάσεις, ύστερα από πρόταση της Επιτροπής, σε περίπτωση που έχει ενεργοποιηθεί είτε η γενική είτε η ειδική ρήτρα διαφυγής. ¹³³

Στο νέο πλαίσιο του διορθωτικού σκέλους αναμένεται να ρυθμίζεται επίσης η τακτική παρακολούθηση από το Συμβούλιο και την Επιτροπή των μέτρων συμμόρφωσης με τον σκοπό μείωσης των υπερβολικών ελλειμμάτων τα οποία θα πρέπει να λαμβάνουν τα κράτη-μέλη. Για τα κράτη-μέλη της Ευρωζώνης θα προβλέπεται η διαδικασία έκδοσης ειδοποιήσεων, ενώ για τα υπόλοιπα κράτη-μέλη η διαδικασία έκδοσης συστάσεων, σε συμφωνία με τις προβλέψεις του άρθρου 126 ΣΛΕΕ. Ταυτόχρονα, στο νέο πλαίσιο θα εμπεριέχεται και ρύθμιση για την αναστολή εφαρμογής της ΔΥΕ, εφόσον τα ενδιαφερόμενα κράτη-μέλη κριθεί ότι ανταποκρίνονται στις κατά τα προηγούμενα ειδοποιήσεις ή συστάσεις. ¹³⁴

Ως προς το σκέλος των συνεπειών, για όσο διάστημα διατηρείται ενεργή η ΔΥΕ έναντι κράτους-μέλους από το Συμβούλιο, η πρόσθετη διαρθρωτική δημοσιονομική προσαρμογή η οποία θα καθορίζεται στις διορθωτικές κατευθύνσεις δαπανών θα είναι, κατ’ ελάχιστον, της τάξης του 0,5% επί του ΑΕγχΠ σε ετήσια βάση. ¹³⁵

Σε περίπτωση που η ενεργοποίηση της ΔΥΕ οφείλεται σε ύπαρξη υπερβολικού ελλείμματος, αναγκαία προϋπόθεση για την άρση της υπαγωγής κράτους-μέλους στη ΔΥΕ θα συνιστά η εξακρίβωση ότι το έλλειμμα πρόκειται να υποχωρήσει σαφώς κάτω από την τιμή αναφοράς του 3% επί του ΑΕΠ. Ανάλογα, όταν η ενεργοποίηση της ΔΥΕ οφείλεται στο μεγάλο ύψος του δημόσιου χρέους κράτους-μέλους, θα πρέπει να διαπιστώνεται η συμφωνία του κράτους-μέλους που υπόκειται στη ΔΥΕ με τις προβλέψεις των διορθωτικών κατευθύνσεων του Συμβουλίου ως προς το ύψος του δημόσιου χρέους. ¹³⁶

Στην πρόταση του ECOFIN περιλαμβάνεται και επικαιροποιημένη ρύθμιση αναφορικά με τον μηχανισμό των κυρώσεων μη συμμόρφωσης. Συναφώς, σε περίπτωση μη συμμόρφωσης κράτους-μέλους με τους κανόνες του διορθωτικού σκέλους, το ύψος του προστίμου που θα μπορεί να επιβληθεί θα ανέρχεται έως και το 0,05% επί του ΑΕγχΠ του κράτους-μέλους. ¹³⁷ Η κατ’ αρχήν διάρκεια επιβολής και πληρωμής του προστίμου προβλέπεται να είναι εξαμηνιαία. Η εξακολούθηση της επιβολής του για επιπλέον έξι μήνες θα εξαρτάται από την εκάστοτε αξιολόγηση του Συμβουλίου, με γενικό κριτήριο αυτής να συνιστά ο βαθμός συμμόρφωσης του ενδιαφερόμενου κράτους-μέλους προς τις κατ’ άρθρο 126 παρ. 9 ΣΛΕΕ ειδοποιήσεις προς αυτό. ¹³⁸

Ακόμη, σύμφωνα με την πρόταση, οι γνωμοδοτήσεις οι οποίες θα εκδίδονται από ανεξάρτητες δημοσιονομικές αρχές θα πρέπει να ασκούν ενισχυμένη – σε σύγκριση με το παρελθόν – επίδραση για την εξαγωγή συμπερασμάτων των θεσμικών οργάνων της ΕΕ ως προς την ακριβή δημοσιονομική κατάσταση των κρατών-μελών. ¹³⁹

3.4. Σχετικά με τη νομοθετική πρόταση για την τροποποίηση της Οδηγίας 2011/85/ΕΕ

Όπως προεκτέθηκε, η τρίτη νομοθετική πρόταση που εγκρίθηκε από το ECOFIN της 20ής Δεκεμβρίου 2023 αφορά την έκδοση Οδηγίας με την οποία θα τροποποιούνται ρυθμίσεις της Οδηγίας 2011/85/ΕΕ. ¹⁴⁰

Υπενθυμίζεται ότι η Οδηγία 2011/85/ΕΕ αποτέλεσε τμήμα της δέσμης των έξι νομικών πράξεων της ΕΕ που εκδόθηκαν το 2011, με σκοπό την περαιτέρω εμβάθυνση του πλαισίου της ΕΟΔ και την αντιμετώπιση των επιπτώσεων της διεθνούς οικονομικής κρίσης. Βασικό περιεχόμενο της Οδηγίας υπήρξε η ενίσχυση των ενωσιακών ρυθμίσεων που θα καθόριζαν τις προϋποθέσεις αυξημένης αξιοπιστίας των στοιχείων που εμπεριέχονται στους προϋπολογισμούς και τα μεσοπρόθεσμα δημοσιονομικά πλαίσια των κρατών-μελών. ¹⁴¹

Η υπό αναφορά νομοθετική πρόταση του ECOFIN αποσκοπεί κυρίως στην εναρμόνιση των παραπάνω κανόνων στα θεσμικά μέσα και την ορολογία που θα εισαχθεί από το νέο πλαίσιο της ΕΟΔ και του ΣΣΑ, το οποίο αναμένεται να τεθεί σε ισχύ το αμέσως επόμενο χρονικό διάστημα. ¹⁴² Να σημειωθεί ότι, πέραν του λόγου αυτού, η Επιτροπή είχε επισημάνει σε σχετική της ανακοίνωση το 2020 την προβληματική διατήρηση εκτεταμένων ανόμοιων ρυθμίσεων ανάμεσα στα κράτη-μέλη, αναφορικά, μεταξύ άλλων, με την εσωτερική κρατική ρύθμιση των όρων κατάθεσης και των περιεχομένων των προϋπολογισμών των κρατών-μελών. ¹⁴³

Επιπρόσθετα, κατά το αιτιολογικό σκέλος της εν λόγω νομοθετικής πρότασης του ECOFIN, η νέα Οδηγία θα πρέπει να ενδυναμώνει τις κατευθύνσεις της τροποποιούμενης Οδηγίας 2011/85/ΕΕ, ιδίως ως προς τον βαθμό διαφάνειας και αξιοπιστίας στατιστικών δεδομένων, προβλέψεων κλπ. που θα ενσωματώνονται στα εθνικά μεσοπρόθεσμα δημοσιονομικά διαρθρωτικά σχέδια των κρατών-μελών. Οι προτεινόμενες μεταβολές τίθενται υπό τις γενικές δεσμεύσεις του νέου πλαισίου της ΕΟΔ, ιδιαίτερα υπό την ανάγκη μεγαλύτερης ευθυγράμμισης των επενδυτικών πολιτικών των κρατών-μελών με τις κοινές προτεραιότητες της ΕΕ, την ενσωμάτωση της ΣΣΣΔ στο δίκαιο της ΕΕ και την ισχυροποίηση της «εθνικής ιδιοκτησίας» των μεσοπρόθεσμων σχεδίων. ¹⁴⁴ Περαιτέρω, λαμβάνοντας υπόψιν και το ενισχυμένο πλαίσιο διεξαγωγής της πολυμερούς εποπτείας μετά και την εφαρμογή του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, η Επιτροπή και οι αρμόδιες υπηρεσίες των κρατών-μελών προτείνεται να δημοσιεύουν στοιχεία για το ύψος του ανά κράτος-μέλος δημόσιου χρέους και του ελλείμματος ανά τρίμηνο, ώστε να ενδυναμωθεί ο προληπτικός χαρακτήρας των ενωσιακών δημοσιονομικών ρυθμίσεων. ¹⁴⁵

Άξιο προσοχής είναι το ότι για τους παραπάνω σκοπούς, με τη μελετώμενη συμφωνία του ECOFIN επιδιώκεται να εμπλουτιστούν θεσμικά μέτρα τα οποία είχαν ληφθεί μέσω προηγούμενων αναθεωρήσεων των ενωσιακών δημοσιονομικών κανόνων.

Ειδικότερα, και υπό την νέα Οδηγία, θα επιβεβαιώνεται ως ενωσιακού δικαίου η υποχρέωση των κρατών-μελών να συγκροτούν κατάλληλο θεσμικό πλαίσιο σύστασης δημοσιονομικών φορέων με αυστηρή λειτουργική ανεξαρτησία και με αρμοδιότητα την αυτοδύναμη παραγωγή και έκδοση ιδίως των προβλέψεων για την ανά κράτος-μέλος δημοσιονομική κατάσταση. Όπως επίσης και ως προς την ευχέρεια αυτών για άσκηση ελέγχου – ανεξάρτητου από επίσημους κρατικούς φορείς – στα αντίστοιχα δεδομένα που δημοσιεύονται από τις αρμόδιες κρατικές αρχές. Στις αρμοδιότητες των εν λόγω φορέων θα υπάγεται επιπρόσθετα η παρακολούθηση της εφαρμογής του προϋπολογισμού κράτους-μέλους και η έκταση εκπλήρωσης των ετήσιων και μεσοπρόθεσμων υποχρεώσεων που απορρέουν από την ισχύ του ΣΣΑ. ¹⁴⁶

Ακόμη, στην εξεταζόμενη νομοθετική πρόταση φαίνεται να ενθαρρύνεται η θέσπιση της δυνατότητας λειτουργίας περισσότερων του ενός ανάλογων ανεξάρτητων φορέων, με αποφυγή της επικάλυψης των μεταξύ τους αρμοδιοτήτων. ¹⁴⁷ Η κρίση για το κατά πόσον πληρούται η καθιερούμενη ενωσιακή υποχρέωση για λειτουργία των παραπάνω ανεξάρτητων φορέων πρόκειται να συνδεθεί με ορισμένα κριτήρια βάσει της υπό έκδοση Οδηγίας, όπως είναι, μεταξύ άλλων, η παροχή ικανοποιητικών οικονομικών πόρων για τη λειτουργική εξασφάλιση του φορέα, η δυνατότητα πρόσβασης στις αναγκαίες πληροφορίες για τη δημοσιονομική κατάσταση κράτους-μέλους, η υπαγωγή σε εξωτερική αξιολόγηση κλπ. ¹⁴⁸

Συναφώς, βάσει του Κανονισμού (ΕΕ) 473/2013, καθιερώθηκε η δέσμευση των κρατών-μελών να διαθέτουν ανεξάρτητους δημοσιονομικούς φορείς, οι οποίοι λειτουργούν υπό καθεστώς θεσμικής ανεξαρτησίας και, εκτός των άλλων, έχουν την αρμοδιότητα αυτοδύναμης παραγωγής μακροοικονομικών εκτιμήσεων από τις οποίες συγκαθορίζεται η κρίση των θεσμικών οργάνων της ΕΕ ως προς την ευρύτερη δημοσιονομική κατάσταση των κρατών-μελών. ¹⁴⁹

Και υπό το προτεινόμενο αναθεωρημένο νομικό πλαίσιο, τα κράτη-μέλη θα δεσμεύονται να διαμορφώνουν τον δημοσιονομικό τους σχεδιασμό στη βάση τόσο των προβλέψεων της Επιτροπής όσο και των αξιολογήσεων ή και γνωμοδοτήσεων των ανεξάρτητων δημοσιονομικών φορέων. ¹⁵⁰

Από την επισκόπηση της υπό κρίση νομοθετικής πρότασης του ECOFIN συνάγονται δύο ακόμη σημαντικές εκφάνσεις αυτής. Αφενός, η κατεύθυνση από το ECOFIN να δίνουν οι ανεξάρτητοι δημοσιονομικοί φορείς ιδιαίτερη έμφαση σε όσα δεδομένα συναρτώνται με τις πιθανολογούμενες δημοσιονομικές επιπτώσεις που επέρχονται από την ενωσιακή κατεύθυνση της πράσινης μετάβασης. Στην κατεύθυνση αυτή, διαφαίνεται επίταση του ελέγχου επί των κρατών-μελών για τον βαθμό συμμόρφωσής τους με τις υποχρεώσεις τους που προκύπτουν από τη νομοθεσία της ΕΕ για την επίτευξη της πράσινης μετάβασης. ¹⁵¹ Αφετέρου, στη βούληση του ECOFIN εντάσσεται και η περαιτέρω επέκταση του ασκούμενου ελέγχου των ανεξάρτητων δημοσιονομικών φορέων επί της εν γένει δημοσιονομικής κατάστασης του συνόλου των οργανισμών και οργανικών μονάδων που αποτελούν τμήμα της γενικής κυβέρνησης, καθώς και επιχειρήσεων υπό δημόσιο έλεγχο, εφόσον διαφαίνεται επίπτωση αυτής της κατάστασης στις ετήσιες ή και μεσοπρόθεσμες αποδόσεις της ευρύτερης δημοσιονομικής κατάστασης των κρατών-μελών. ¹⁵²

Καταληκτικά, σύμφωνα με το ECOFIN, οι τροποποιημένες ρυθμίσεις στο παραπάνω πεδίο θα πρέπει να είναι ακόμη πιο λεπτομερείς, με δεδομένο ότι αναγκαία συνθήκη για την τήρηση της αρχής της δημοσιονομικής πειθαρχίας στην ΕΕ αποτελεί η αποφυγή μη ρεαλιστικών ή και παραποιημένων στοιχείων για τη δημοσιονομική κατάσταση των κρατών-μελών. ¹⁵³

4. Η συμφωνία της 10ης Φεβρουαρίου 2024 με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο

Νεότερη εξέλιξη συνιστά, σε εκπλήρωση του χρονοδιαγράμματος που είχε καθοριστεί στη συμφωνία του ECOFIN της 20ής Δεκεμβρίου 2023, η επίτευξη στις 10 Φεβρουαρίου 2024 προσωρινής, προκαταρκτικής συμφωνίας ανάμεσα στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και τους εκπροσώπους των κρατών-μελών σχετικά με το περιεχόμενο της αναθεώρησης του πλαισίου της ΕΟΔ και του ΣΣΑ και, συγκεκριμένα, του Κανονισμού (ΕΚ) 1466/1997. Με την υπό κρίση προκαταρκτική συμφωνία επιβεβαιώνεται το σύνολο των μεταρρυθμιστικών προτάσεων που είχαν αποφασιστεί από το ECOFIN της 20ής Δεκεμβρίου 2023. ¹⁵⁴

Συναφώς, εκτός των άλλων, στην παραπάνω προκαταρκτική συμφωνία εμπεριέχεται η συναίνεση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στη διάρθρωση του νέου πλαισίου της ΕΟΔ και του ΣΣΑ από τα εθνικά μεσοπρόθεσμα δημοσιονομικά διαρθρωτικά σχέδια των κρατών-μελών, στην επαναφορά σε ισχύ των ρητρών αναφοράς για το δημόσιο χρέος (έως 60% επί του ΑΕγχΠ) και για το έλλειμμα (έως 3% επί του ΑΕγχΠ) ανά κράτος-μέλος, στην ανάγκη διαμόρφωσης δημοσιονομικών αποθεμάτων ασφαλείας από τα κράτη-μέλη, στην αναγωγή των καθαρών πρωτογενών δαπανών σε κύριο δημοσιονομικό δείκτη του νέου πλαισίου, στην ενδυνάμωση των επενδύσεων στους τομείς προτεραιότητας της ΕΕ, στην υποβολή κατευθύνσεων από την Επιτροπή προς τα κράτη-μέλη με τεχνικό περιεχόμενο κλπ. ¹⁵⁵

Βάσει αυτών αναμένεται, το αμέσως επόμενο διάστημα, η ψήφιση από το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και η έκδοση νέου Κανονισμού [με τον οποίο θα αντικαθίσταται ο Κανονισμός (ΕΚ) 1466/1997], κείμενο το οποίο φαίνεται να αντανακλά με ακρίβεια το περιεχόμενο της συμφωνίας στο ECOFIN της 20ής Δεκεμβρίου 2024. ¹⁵⁶

Επιπλέον, στην προκαταρκτική συμφωνία αποφασίστηκε η υποβολή από τα κράτη-μέλη των πρώτων μεσοπρόθεσμων σχεδίων έως και τις 20 Σεπτεμβρίου 2024. Ως αποτέλεσμα, η πλήρης εφαρμογή των νέων κανόνων δημοσιονομικής πειθαρχίας αναμένεται από το 2025. ¹⁵⁷

5. Παρατηρήσεις

1. Με τη συμφωνία του ECOFIN της 20ής Δεκεμβρίου 2023 επαναφέρονται σε πλήρη εφαρμογή οι κανόνες του πλαισίου της ΕΟΔ και του ΣΣΑ για την εφαρμογή της δημοσιονομικής πειθαρχίας στην ΕΕ, ύστερα από την ενεργοποίηση της γενικής ρήτρας διαφυγής του ΣΣΑ από το Μάρτιο 2020 ¹⁵⁸ μέχρι και την έκδοση των νέων κανονιστικών ρυθμίσεων. Κατά κύριο λόγο, και υπό την ισχύ του υπό αναθεώρηση νομικού πλαισίου, τα κράτη-μέλη της ΕΕθα υποχρεούνται να εμφανίζουν δημοσιονομική κατάσταση σύμφωνη προς τη μη υπέρβαση της τιμής αναφοράς του 60% επί του ΑΕγχΠ για το δημόσιο χρέος και τη μη υπέρβαση της τιμής αναφοράς του 3% επί του ΑΕγχΠ για το έλλειμμα, όπως προβλέπεται στο πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο. ¹⁵⁹

Πρόσθετο στοιχείο της προτεινόμενης μεταρρύθμισης το οποίο πρόκειται να ενδυναμώσει περαιτέρω τη δέσμευση των κρατών-μελών στην αρχή της δημοσιονομικής πειθαρχίας, συνιστά και η συμφωνία για εισδοχή της έννοιας των δημοσιονομικών αποθεμάτων ασφαλείας, ύψους, κατ’ αρχήν, 1,5%, σε μεσοπρόθεσμη βάση, επί του ΑΕγχΠ (και σε συσχέτιση με το κριτήριο του ελλείμματος). Η συμφωνία για ανάληψη από όλα τα κράτη-μέλη της ΕΕ αυτής της υποχρέωσης πρόκειται να ενισχύσει και να γενικεύσει τον προληπτικό χαρακτήρα του ΣΣΑ και της αρχής της δημοσιονομικής πειθαρχίας, καθόσον οι μεσοπρόθεσμοι δημοσιονομικοί σχεδιασμοί των κρατών-μελών θα συνδέονται δεσμευτικά με το παραπάνω όριο, πέραν της ήδη ισχύουσας υποχρέωσης για τη μη υπέρβαση του ορίου του 3% για το έλλειμμα.

Στην ίδια κατεύθυνση κινείται και η προκρινόμενη εισαγωγή περιορισμένων περιθωρίων απόκλισης των κρατών-μελών, με κριτήριο στο εξής το ύψος των καθαρών πρωτογενών δαπανών, σε αντικατάσταση του κριτηρίου του ύψους των διαρθρωτικών ελλειμμάτων. Το νέοκριτήριο θα αποτελεί τη βάση για την έκδοση των κατευθύνσεων του Συμβουλίου ανά κράτος-μέλος. Από τον βαθμό εκπλήρωσης από τα κράτη-μέλη των παραπάνω κατευθύνσεων θα κρίνεται κατ’ εξοχήν η απόφαση για ενεργοποίηση ή όχι της σε βάρος τους ΔΥΕ. ¹⁶⁰

Επιπλέον, και στο αναθεωρημένο νομικό πλαίσιο πρόκειται να διατηρηθούν οι αυξημένες αρμοδιότητες της Επιτροπής προς παρακολούθηση, άσκηση ελέγχου και υποβολή συστάσεων ή και προειδοποιήσεων στα κράτη-μέλη, όπως η κατεύθυνση αυτή διαφάνηκε με επίταση από τη δεκαετία του 2000 και τις πρώτες αποφάσεις μεταρρύθμισης του ΣΣΑ. ¹⁶¹ Υπό τις εξεταζόμενες προτάσεις του ECOFIN θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι οι αρμοδιότητες της Επιτροπής διευρύνονται. ¹⁶² Συναφώς, η εκτίμηση των υπόλοιπων θεσμικών οργάνων για τη δημοσιονομική κατάσταση των κρατών-μελών θα βασίζεται σε σημαντικό βαθμό στις εκθέσεις βιωσιμότητας του δημόσιου χρέους οι οποίες θα εκδίδονται από την Επιτροπή κατά την εξέλιξη της υλοποίησης της δημοσιονομικής προσαρμογής. ¹⁶³ Όπως επίσης αναφέρθηκε στο οικείο σημείο, ειδικά για τα κράτη-μέλη που δεν πληρούν τα κριτήρια του ΣΣΑ για το δημόσιο χρέος και το έλλειμμα, η δημοσιονομική προσαρμογή αυτών, καθώς και η έγκριση από το Συμβούλιο είτε των αρχικών είτε των τυχόν αναθεωρημένων εθνικών μεσοπρόθεσμων δημοσιονομικών διαρθρωτικών σχεδίων τους θα εξαρτάται και από το περιεχόμενο των τεχνικών κατευθύνσεων και αναφορών που θα λαμβάνουν, σε προκαταρκτικό επίπεδο, από την Επιτροπή. ¹⁶⁴

Περαιτέρω, υπό τον προεκτιθέμενο σκοπό της ενσωμάτωσης της ΣΣΣΔ και του Δημοσιονομικού Συμφώνου (που αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα αυτής) στην έννομη τάξη της ΕΕ, στην πρόταση του ECOFIN για την αντικατάσταση του Κανονισμού (ΕΚ) 1466/1999 περιλαμβάνεται ρύθμιση διευκόλυνσης της ευθυγράμμισης των αποφάσεων του Συμβουλίου με τις συστάσεις και τις προτάσεις της Επιτροπής. ¹⁶⁵

Η παραπάνω πρόταση φαίνεται, ορθότερα, να συντελείται στο πλαίσιο της ενίσχυσης της «αυτοματοποίησης» κατά τη λήψη κυρίως κατασταλτικών μέτρων για όσα κράτη-μέλη κριθεί ότι παραβιάζουν τις προβλέψεις του ΣΣΑ. Σύμφωνα με την εν λόγω κατεύθυνση – η οποία διευρύνθηκε αξιοσημείωτα μετά την αναθεώρηση του πλαισίου της ΕΟΔ και του ΣΣΑ το 2011 – όταν πρόκειται να εγκριθεί από το Συμβούλιο η λήψη κατασταλτικών μέτρων σε βάρος κράτους-μέλους, ύστερα από σύσταση της Επιτροπής, εφαρμόζεται ο κανόνας της αντίστροφης ειδικής πλειοψηφίας. Κατά τον κανόνα αυτό, εάν εντός αποκλειστικής προθεσμίας δέκα ημερών από τη σύσταση που έχει υποβάλει η Επιτροπή, το Συμβούλιο δεν απορρίψει τη σύσταση με εφαρμογή του κανόνα της ειδικής πλειοψηφίας, τότε θεωρείται ότι η σύσταση της Επιτροπής έχει εγκριθεί από το Συμβούλιο. ¹⁶⁶

Η κατεύθυνση της ενίσχυσης των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής είναι παραπλήσια με την προαναφερόμενη πρόταση για εισαγωγή στο νέο πλαίσιο πιο λεπτομερών προβλέψεων ενδυνάμωσης της θεσμικής παρέμβασης των ανεξάρτητων δημοσιονομικών φορέων, ιδίως μέσω της νομοθετικής πρότασης για τροποποίηση της Οδηγίας 2011/85/ΕΕ. ¹⁶⁷ Η τελική αποδοχή των σχολιαζόμενων μεταβολών θα συνεπάγεται, μεταξύ άλλων, μεγαλύτερη ενίσχυση των αρμοδιοτήτων οργάνων με κατά βάση τεχνοκρατικής υφής σύνθεση, μη υποκείμενων (τουλάχιστον άμεσα) στην άσκηση stricto sensu πολιτικού ελέγχου. ¹⁶⁸

2. Το υπό έγκριση νέο πλαίσιο της ΕΟΔ και του ΣΣΑ πρόκειται, όμως, να εμπεριέχει και ρυθμίσεις βάσει των οποίων θα παρέχονται ευχέρειες διαφύλαξης ή και επέκτασης επενδυτικών προγραμμάτων των κρατών-μελών.

Πιο συγκεκριμένα, μία βασική διαφοροποίηση του νέου νομικού πλαισίου θα είναι η προκρινόμενη κατάργηση του κανόνα μείωσης του δημόσιου χρέους κατά 1/20, για το ποσό το οποίο υπερβαίνει την τιμή αναφοράς του 60% επί του ΑΕγχΠ (όπως ο εν λόγω κανόνας είχε εισαχθεί με την προηγούμενη εκτεταμένη αναθεώρηση του ΣΣΑ το 2011, καθώς και με τη θέση σε ισχύ της ΣΣΣΔ). ¹⁶⁹ Έχει υπολογιστεί ότι ειδικά λόγω της μεγέθυνσης του δημόσιου χρέους πολλών κρατών-μελών ως επίπτωση της διαχείρισης της πανδημικής κρίσης, η εξακολούθηση της εξυπηρέτησής του για όσα κράτη-μέλη έχουν ιδιαίτερα υψηλό δημόσιο χρέος (μεταξύ άλλων, η Ιταλία και η Ελλάδα) θα προϋπέθετε 4,5% έως 5% επί του ΑΕγχΠ μείωση του χρέους σε ετήσια βάση, κατά μέσο όρο. Κατ’ επέκταση, η άρση του υπό κρίση κανόνα αναμένεται να αυξήσει τα δημοσιονομικά περιθώρια για την υλοποίηση των συμφωνημένων επενδύσεων. ¹⁷⁰

Πρόσθετο μέτρο σε αυτήν την κατεύθυνση θα αποτελεί και η πρόβλεψη κατά την οποία, η δημοσιονομική προσαρμογή θα πραγματοποιείται με την προπεριγραφόμενη διαδικασία της υποβολής των ανά κράτος-μέλος μεσοπρόθεσμων σχεδίων, διάρκειας, κατ’ αρχήν, τεσσάρων ετών. Σε συνδυασμό με την πρόβλεψη για τη δυνατότητα, υπό όρους, χορήγησης παράτασης της περιόδου προσαρμογής για έως και τρία επιπλέον έτη. Κατά το χρονικό διάστημα της προκείμενης παράτασης, η υποχρέωση της ετήσιας διαρθρωτικής προσαρμογής θα διαμορφώνεται υπό ευνοϊκότερες προϋποθέσεις για το αιτηθέν την παράταση κράτος-μέλος. ¹⁷¹ Ο υπό αναφορά σχεδιασμός δεν μπορεί να αποκλειστεί ότι θα συνέβαλλε στη διατήρηση ή και την επέκταση των κρινόμενων σαν πλεονεκτημάτων των νέων ρυθμίσεων, συνιστώντας απόρροια της προτεινόμενης κατάργησης του κανόνα μείωσης του χρέους κατά 1/20, ιδιαίτερα για τα κράτη-μέλη τα οποία αντιμετωπίζουν υψηλό δημόσιο χρέος και έλλειμμα. ¹⁷²

3. Δομικό στοιχείο και του νέου πλαισίου της ΕΟΔ και του ΣΣΑ θα αποτελέσει η κανονιστική κατοχύρωση ότι οι διαρθρωτικές και επενδυτικές παρεμβάσεις των κρατών-μελών πρόκειται να κατευθυνθούν σε συγκεκριμένους οικονομικούς κλάδους και τομείς, που αποτελούν κοινές προτεραιότητες για την ΕΕ.

Οι τομείς αυτοί, όπως προβλέπονται σχετικά στις κρινόμενες νομοθετικές προτάσεις του ECOFIN, είναι, πρωτίστως, η επίτευξη των μεταρρυθμίσεων και των επενδύσεων που καθορίζονται στην Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία του 2021, οι αντίστοιχες απαιτήσεις για την ολοκλήρωση της ψηφιακής μετάβασης, η πραγματοποίηση της ενεργειακής και αμυντικής αυτονομίας της ΕΕ κλπ. ¹⁷³

Με σκοπό την καλύτερη θωράκιση της απόδοσης προτεραιότητας από τα κράτη-μέλη στους προαναφερόμενους τομείς κοινών πολιτικών της ΕΕ, η τελευταία κανονιστική απαίτηση πρόκειται, όπως προεκτέθηκε, να συνδέεται με τον βαθμό εφαρμογής των προβλέψεων του Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας ανά κράτος-μέλος.

Υπενθυμίζεται ότι, βάσει του Κανονισμού (ΕΕ) 2021/241, με τον οποίο συστάθηκε ο Μηχανισμός Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας, ορίστηκαν ως τομείς κοινής προτεραιότητας της ΕΕ η πραγματοποίηση επενδύσεων, καθώς και σχετικών διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων, θέτοντας ως επίκεντρο την υλοποίηση της πράσινης και της ψηφιακής μετάβασης στα κράτη-μέλη της ΕΕ. ¹⁷⁴

Λόγω των έντονων διακρατικών αντιθέσεων που εκδηλώθηκαν, οι κρατικοί πόροι που θα κατευθύνονται προς την εκπλήρωση των προαπαιτούμενων πόρων του Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας δεν έγινε αποδεκτό να συγκροτούν, στο υπό μεταρρύθμιση νομικό πλαίσιο, ένα είδος αυτόνομης κατηγορίας δαπανών από την οποία θα επιτρέπονται περισσότερες αποκλίσεις (όπως αποφασίστηκε αντίθετα για την κατηγορία των αμυντικών δαπανών). Να αποτελούν, δηλαδή, αυτοτελές κριτήριο διαπίστωσης της συμμόρφωσης ή όχι με την υποχρέωση των κρατών-μελών για την αποφυγή των υπερβολικών ελλειμμάτων. ¹⁷⁵

Όπως, όμως, σημειώθηκε στα οικεία μέρη, ο βαθμός υλοποίησης των υπό τον Μηχανισμό Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων, πρόκειται να συνιστά κριτήριο αφενός για την αξιολόγηση και έγκριση από την Επιτροπή και το Συμβούλιο των εθνικών μεσοπρόθεσμων δημοσιονομικών διαρθρωτικών σχεδίων των κρατών-μελών. ¹⁷⁶ Και αφετέρου, η χορήγηση ειδικής μεταβατικής περιόδου όσον αφορά την καταβολή των επιτοκίων δανεισμού κατά τα έτη 2025, 2026 και 2027 πρόκειται να συνδεθεί με τον βαθμό εκπλήρωσης των μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων στους τομείς προτεραιότητας της ΕΕ, σύμφωνα και με τους όρους του Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας. ¹⁷⁷ Επιπρόσθετα, τα παραπάνω αποτελούν, συγχρόνως, και κριτήρια για το κατά πόσον τα μεσοπρόθεσμα σχέδια που θα κατατίθενται από τα κράτη-μέλη θα είναι πρόσφορα για την αποτροπή ή τη διόρθωση ανισορροπιών, στο πλαίσιο της διαδικασίας αποφυγής των μακροοικονομικών ανισορροπιών. ¹⁷⁸

Συμπληρωματικά προς τα προαναφερόμενα μέτρα, τον βαθμό προσήλωσης των κρατών-μελών στην επικέντρωση των μεταρρυθμιστικών και επενδυτικών προγραμμάτων τους προς τους παραπάνω τομείς κοινής προτεραιότητας της ΕΕ φαίνεται να ενισχύει και η επιδιωκόμενη υπαγωγή σε ένα ενιαίο μεσοπρόθεσμο σχέδιο τόσο των δημοσιονομικών όσο και των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων που δεσμεύονται να πραγματοποιούν τα κράτη-μέλη. Με τον τρόπο αυτό, πρόκειται να ενοποιηθούν σε ακόμη μεγαλύτερο βαθμό τα στάδια υποβολής σε αξιολόγηση του δημοσιονομικού και του διαρθρωτικού σκέλους των σχεδίων των κρατών-μελών, στο πλαίσιο της διαδικασίας του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου. ¹⁷⁹

Να σημειωθεί εν προκειμένω ότι, όπως είναι γνωστό, ο μεσοπρόθεσμος χαρακτήρας αποτελεί αναπόσπαστο στοιχείο της δόμησης του πλαισίου της ΕΟΔ και του ΣΣΑ βάσει παλαιότερων συναφών ρυθμίσεων. Παράδειγμα τέτοιας ρύθμισης συνιστά η εισαγωγή στο πλαίσιο της ΕΟΔ της έννοιας του Μεσοπρόθεσμου Δημοσιονομικού Στόχου (ΜΔΣ), βάσει σχετικής τροποποίησης του πλαισίου το 2005. ¹⁸⁰ Ενώ, η προκρινόμενη υπό το νέο πλαίσιο υποβολή των εθνικών μεσοπρόθεσμων δημοσιονομικών διαρθρωτικών σχεδίων των κρατών-μελών θα μπορούσε να χαρακτηριστεί και ως μετεξέλιξη της μέχρι πρότινος ισχύουσας πολυμερούς εποπτείας στο πλαίσιο του προληπτικού σκέλους του ΣΣΑ και του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, η οποία συγκροτούνταν, κατά κύριο λόγο, από την υποχρέωση των κρατών-μελών προς ετήσια υποβολή των προγραμμάτων σταθερότητας και σύγκλισης (ως προς το δημοσιονομικό σκέλος), καθώς και των εθνικών προγραμμάτων μεταρρυθμίσεων (ως προς το σκέλος των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων), υπό την ισχύ του ΜΔΣ. ¹⁸¹

4. Με βάση τα προηγούμενα, θα μπορούσε να εξαχθεί το συμπέρασμα ότι διακρίνεται σαφής τάση σταδιακής αναβάθμισης των κανονιστικών δεσμεύσεων που απορρέουν από την ενωσιακή έννομη τάξη για τα κράτη-μέλη όσον αφορά και το ειδικότερο περιεχόμενο των οικονομικών πολιτικών που ασκούνται από αυτά.

Η εν λόγω τάση είχε αποτυπωθεί με σαφήνεια και στην προηγούμενη εκτεταμένη μεταρρύθμιση του πλαισίου της ΕΟΔ και του ΣΣΑ, το 2011.

Συγκεκριμένα, κρίσιμοι δείκτες της πολυμερούς εποπτείας και του διορθωτικού σκέλους του ΣΣΑ για τα κράτη-μέλη αποτέλεσαν οι προβλέψεις και οι αποδόσεις των σχεδίων των τελευταίων σε αναφορά με τις διαρθρωτικές και επενδυτικές κατευθύνσεις που εμπεριέχονταν στη «Στρατηγική Ευρώπη 2020». Υπενθυμίζεται ότι η «Στρατηγική Ευρώπη 2020» υπήρξε γενικά ένας ευρύτερος σχεδιασμός της ΕΕ με πυκνές κανονιστικές ρυθμίσεις για τον καθορισμό των κοινών οικονομικών προτεραιοτήτων των κρατών-μελών. ¹⁸² Στο πλαίσιο αυτό, βάσει του Κανονισμού (ΕΕ) 1176/2011, ιδρύθηκε επιπλέον και ο Μηχανισμός επαγρύπνησης για την παρακολούθηση και τον έγκαιρο εντοπισμό των νεοεμφανιζόμενων μακροοικονομικών ανισορροπιών. ¹⁸³ Ο παραπάνω Μηχανισμός λειτουργεί σύμφωνα με τηρούμενο Πίνακα Αποτελεσμάτων. Δηλαδή, η αξιολόγηση της απόδοσης των κρατών-μελών (ιδιαίτερα στους τομείς προτεραιότητας της ΕΕ) διεξάγεται σύμφωνα με ορισμένα κατώτατα όρια οικονομικών δεικτών (όπως, εκτός των άλλων, είναι οι δείκτες για το ύψος του ιδιωτικού χρέους ή του ποσοστού ανεργίας), οι οποίοι φέρονται ως πλέον κατάλληλοι για τη διασφάλιση του βαθμού ανταγωνιστικότητας των οικονομιών των κρατών-μελών, καθώς και για την αποφυγή πρόκλησης υπερβολικών μακροοικονομικών ανισορροπιών. ¹⁸⁴ Όπως και υπό τις αναθεωρούμενες ρυθμίσεις, η άσκηση εποπτείας τόσο επί της δημοσιονομικής όσο και επί της οικονομικής πολιτικής των κρατών-μελών τέθηκε υπό στενό συντονισμό, μέσω κυρίως της διαδικασίας του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου. ¹⁸⁵

Η τάση αυτή πρόκειται να επιταθεί μετά την εφαρμογή των νέων ρυθμίσεων. Ειδικά εάν ληφθεί υπόψιν η προαναφερόμενη συσχέτισή τους με το κανονιστικό πλαίσιο του Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας και των υποχρεώσεων που απορρέουν από αυτό, καθώς και οι ρητές προβλέψεις στις νομοθετικές προτάσεις του ECOFIN ως προς τους τομείς στους οποίους θα πρέπει τα κράτη-μέλη να κατευθύνουν διαρθρωτικά και επενδυτικά προγράμματα.

Κατ’ επέκταση, ιδίως μετά το θεσμικό και νομικό πλαίσιο που τυποποιήθηκε ενόψει της διαχείρισης των επιπτώσεων της διεθνούς οικονομικής κρίσης του 2008, φαίνεται να υποδηλώνεται μία λανθάνουσα μεταβολή του χαρακτήρα της κοινής οικονομικής πολιτικής εντός της ΕΕ, όπως αυτή προβλέπεται ιδίως στα άρθρα 119 επ. ΣΛΕΕ. ¹⁸⁶ Συναφώς, ενόσω από την άποψη των ρυθμίσεων του πρωτογενούς ενωσιακού δικαίου, η κοινή οικονομική πολιτική προβλέπεται να αποτελείται από σύνθεση κατευθυντήριων αρχών, ¹⁸⁷ οι εξελίξεις που επήλθαν στο σχετικό πλαίσιο (ιδιαίτερα από τις αρχές της δεκαετίας του 2010 και εφεξής) απέληξαν στη διαμόρφωση αρκετά στενών περιθωρίων για τα κράτη-μέλη κατά τον σχεδιασμό των οικονομικών τους πολιτικών. ¹⁸⁸ Συνεπώς, όπως έχει επισημανθεί, τα κριτήρια της ενωσιακής έννομης τάξης περιλαμβάνουν, όχι μόνο την εποπτεία επί των κυριότερων δημοσιονομικών μεγεθών των κρατών-μελών, αλλά και σημαντικές οικονομικές πολιτικές των κρατών-μελών σε σχέση με το βαθμό ανταγωνιστικότητας αυτών και την επίτευξη κοινών μεταρρυθμιστικών και επενδυτικών στόχων. ¹⁸⁹

5. Επομένως, η προεκτιθέμενη πρόνοια του προκρινόμενου νέου νομικού πλαισίου του ΣΣΑ για τις ευχέρειες που θα διαθέτουν τα κράτη-μέλη προς σχετικά πιο ευέλικτη δημοσιονομική προσαρμογή ¹⁹⁰ θα πρέπει, πιο σωστά, να συσχετίζεται άμεσα με τις παραπάνω δεσμεύσεις που ίσχυαν και θα εξακολουθούν να ισχύουν στο πεδίο των ασκούμενων οικονομικών πολιτικών.

Πιο συγκεκριμένα, εν μέσω επαναφοράς σε πλήρη ισχύ των κανόνων τήρησης της αρχής της δημοσιονομικής πειθαρχίας από το 2025 και στο εξής, τα κράτη-μέλη καλούνται – και υπό το νέο πλαίσιο – να κατευθύνουν το όποιο πρόσθετο δημοσιονομικό περιθώριο ανακύπτει (από το σχετικά μεγαλύτερο βαθμό ευελιξίας κατά την περίοδο της δημοσιονομικής προσαρμογής τους) σε συγκεκριμένους τομείς οικονομικής πολιτικής, όπως, μεταξύ άλλων, αυτούς της πράσινης και της ψηφιακής μετάβασης, αλλά και της επίτευξης αυτονομίας των αμυντικών βιομηχανιών των κρατών-μελών. ¹⁹¹

Πρόκειται για τομείς στους οποίους διαφαίνεται η δυνατότητα υπό καλύτερες προϋποθέσεις να παροχετευτούν εκτεταμένα λιμνάζοντα κεφάλαια, ενόψει της εμφάνισης το τελευταίο διάστημα σημαντικών κινδύνων εκδήλωσης νέας οικονομικής κρίσης του κεφαλαιοκρατικού συστήματος με διεθνείς διαστάσεις. Ταυτόχρονα, η μεγέθυνση των ιδιωτικών και κρατικών επενδύσεων στους παραπάνω τομείς κρίνεται ως ζωτικής σημασίας για την αναβάθμιση γενικότερα του βαθμού ανταγωνιστικότητας των οικονομιών των κρατών-μελών της ΕΕ. ¹⁹² Αντίθετα, φαίνεται να επιδιώκεται η αποτροπή πραγματοποίησης κρατικών δαπανών ή και επενδύσεων σε τομείς οι οποίοι θεωρούνται ότι ευθύνονται για την πρόκληση μελλοντικών κινδύνων απομείωσης του βαθμού ανταγωνιστικότητας των οικονομιών των κρατών-μελών, ή φέρεται να καταλήγουν σε σοβαρή επιβάρυνση των κρατικών χρεών και ελλειμμάτων, χωρίς να επιφέρουν τα προσδοκώμενα αποτελέσματα.

Ευρύτερα, σε περιβάλλον δεσμευτικής τήρησης οριζόντιων κανόνων δημοσιονομικής πειθαρχίας, οι πόροι των κρατικών προϋπολογισμών, ιδίως για τους τομείς της κοινωνικής πρόνοιας και της δημόσιας υγείας και εκπαίδευσης, περιορίζονται. ¹⁹³

Συγχρόνως, όπως προεκτέθηκε, τα εναπομείναντα δημοσιονομικά περιθώρια και υπό την εφαρμογή του αναθεωρημένου ΣΣΑ πρόκειται να είναι μικρά. ¹⁹⁴ Κατ’ ορθότερη άποψη, τα υπό κρίση δεδομένα συνεπάγονται την εξακολούθηση της έντονης δημοσιονομικής συμπίεσης που ασκείται ιδίως σε όσες δαπάνες των κρατών-μελών κατευθύνονται στη χρηματοδότηση κοινωνικών πολιτικών (όπως, μεταξύ άλλων, των δημόσιων κοινωνικοασφαλιστικών και συνταξιοδοτικών συστημάτων). Σε συνδυασμό με την υποβολή (λόγω και σχετικών κανονιστικών δεσμεύσεων) αυτών των τομέων κρατικής πολιτικής σε διαρκείς διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις. ¹⁹⁵

Άλλωστε, οι προπεριγραφόμενες κατευθύνσεις φαίνεται να χαρακτηρίζουν, εκτός από το καθεαυτό δημοσιονομικό δίκαιο της ΕΕ, και άλλους τομείς πολιτικής της ΕΕ, όπως ιδίως τη λειτουργία του Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας. Όπως ήδη επισημάνθηκε, ο Μηχανισμός Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας λειτουργεί υπό σαφείς προαπαιτούμενους όρους, προκειμένου να εγκριθούν χρηματοδοτικές ροές προς τα κράτη-μέλη. Τέτοιους όρους συνιστούν, εκτός των άλλων, ο προγραμματισμός υλοποίησης επενδύσεων σε συγκεκριμένους οικονομικούς κλάδους, με παράλληλη αυστηρή τήρηση των ενωσιακών δημοσιονομικών κανόνων. ¹⁹⁶ Επιπλέον, οι δυσανάλογα περιορισμένοι πόροι οι οποίοι πρόκειται να αξιοποιηθούν για την πλήρωση αναγκών σε κρίσιμης σημασίας τομείς κοινωνικής πολιτικής θα εκταμιεύονται και υπό την πρόσθετη προϋπόθεση της λήψης νομοθετικών μέτρων για τη διευκόλυνση των συμπράξεων ανάμεσα στον δημόσιο και τον ιδιωτικό τομέα. ¹⁹⁷

Συγχρόνως, βασική έκφανση της λειτουργίας του Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας συνιστά καιη, στο μέτρο του εφικτού, διατήρηση της σχετικής σταθερότητας στο εσωτερικό των κρατών-μελών αναφορικά με την πολιτική συναίνεση κατά την υλοποίηση των κοινών προτεραιοτήτων της ΕΕ, καθώς και των οικονομικών πολιτικών των κυβερνήσεων των κρατών-μελών. Ο εν λόγω σκοπός προϋπέθετε σαφώς την επίτευξη της αναπλήρωσης μέρους των σοβαρών απωλειών τις οποίες υπέστησαν ευρύτατα τμήματα εργαζομένων. Ενώ, μπορούσε να ικανοποιηθεί πιο αποτελεσματικά μέσω της απόφασης ενεργοποίησης, από τις αρχές του 2020, της γενικής ρήτρας διαφυγής όπως προβλέπεται στο ισχύον ΣΣΑ. ¹⁹⁸

6. Και υπό το νέο πλαίσιο οι μηχανισμοί του προληπτικού και του διορθωτικού σκέλους του ΣΣΑ (με τους αντίστοιχους κυρωτικούς τους μηχανισμούς), καθώς και οι υποχρεώσεις των κρατών-μελών για την πραγματοποίηση διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων διαφαίνεται πως θα μπορούν να συμπληρώνονται από στοιχεία αιρεσιμότητας, που προσδίδουν, αντικειμενικά, αυξημένη κανονιστική βαρύτητα στις ενωσιακές προβλέψεις. Η τάση αυτή είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με την επιλογή που εμπεριέχεται στις εδώ κρινόμενες νομοθετικές προτάσεις του ECOFIN – αλλά και προηγουμένως της Επιτροπής – ως προς την ανάγκη ενδυνάμωσης της «ιδιοκτησίας» από τα κράτη-μέλη των κατευθύνσεων για τις καθαρές πρωτογενείς δαπάνες που θα εκδίδει το Συμβούλιο, καθώς και των άλλων συστάσεων ή προτάσεων των θεσμικών οργάνων της ΕΕ. ¹⁹⁹

Η αποκαλούμενη επίταση της «εθνικής ιδιοκτησίας» προγραμμάτων όπως τα μεσοπρόθεσμα σχέδια τα οποία πρόκειται να καταθέτουν τα κράτη-μέλη από το 2024 αντιστοιχεί συνήθως σε ενσωμάτωση ενωσιακών υποχρεώσεων σε εσωτερικούς κανόνες δικαίου ανώτερης κανονιστικής δύναμης, με σκοπό να καθίστανται ταυτόχρονα και υποχρεώσεις απορρέουσες από το εσωτερικό δίκαιο. Οι εν λόγω υποχρεώσεις φαίνεται να μπορούν να συμπληρώνονται από την ισχύ ρητρών αιρεσιμότητας, ιδίως όσον αφορά τις διαφόρων μορφών χρηματοδοτήσεις που προέρχονται από κοινούς πόρους της ΕΕ. Ως αποτέλεσμα, η ομαλή εξακολούθηση των τελευταίων χρηματοδοτήσεων θα εξαρτάται, ακόμη πιο επιτακτικά, από τον βαθμό συμμόρφωσης των κρατών-μελών σε σχέση με την υλοποίηση της αρχής της δημοσιονομικής πειθαρχίας και των επενδύσεων στους τομείς προτεραιότητας της ΕΕ. ²⁰⁰

Παρεμφερείς προβλέψεις που σχετίζονται με το πλαίσιο της ΕΟΔ έχουν επίσης ισχύσει το διάστημα των τελευταίων ετών, ιδιαίτερα μετά τις μεταβολές που επήλθαν το 2011.

Συναφώς, η σύμφωνη με το δίκαιο της ΕΕ (και ειδικότερα με την κατ’ άρθρο 125 ΣΛΕΕ «ρήτρα περί μη διάσωσης») σύσταση και λειτουργία του ΕΜΣ βασίστηκε ακριβώς στην ανάληψη ισχυρών δεσμεύσεων των κρατών-μελών που λάμβαναν χρηματοδότηση για υλοποίηση προγραμμάτων συμμόρφωσης με τους αυστηρούς κανόνες υλοποίησης της αρχής της δημοσιονομικής πειθαρχίας και των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων. ²⁰¹

Αντίστοιχα, προκειμένου να αποφευχθεί η αντίθεση με την κατ’ άρθρο 123 ΣΛΕΕ απαγόρευση της νομισματικής χρηματοδότησης, οι αποφάσεις του διοικητικού συμβουλίου της ΕΚΤ μετά το 2010 που καθόριζαν τη δυνατότητα της ΕΚΤ προς αγορά κρατικών χρεογράφων από τη δευτερογενή αγορά ομολόγων (με σκοπό την οικονομική στήριξη όσων κρατών-μελών αντιμετώπιζαν εκείνο το διάστημα οξύ πρόβλημα δανειοδότησης), συμπληρώνονταν απαραίτητα από την εφαρμογή προγραμμάτων μακροοικονομικής προσαρμογής. ²⁰²

Παραπλήσια περίπτωση αποτελεί και η πρόβλεψη του άρθρου 3 της ΣΣΣΔ σύμφωνα με την οποία, τα κράτη-μέλη δεσμεύονταν να ενσωματώσουν τον κανόνα περί πλεονασματικών ή ισοσκελισμένων προϋπολογισμών, κατά προτίμηση μέσω συνταγματικών ρυθμίσεων ή, κατ’ ελάχιστον, μέσω διατάξεων που θα διασφάλιζαν το μόνιμο χαρακτήρα του παραπάνω κανόνα. ²⁰³

7. Όπως αναφέρθηκε στο οικείο μέρος, στην πολιτική συμφωνία της 20ής Δεκεμβρίου 2023 διακρίνεται και η βούληση ενσωμάτωσης ρυθμίσεων της ΣΣΣΔ (και του Δημοσιονομικού Συμφώνου αυτής) στο δίκαιο της ΕΕ. Με συνέπεια την αναγωγή αυτών των διακρατικής φύσεως ρυθμίσεων σε υποχρεώσεις της ενωσιακής έννομης τάξης, καθώς και την επέκταση του πεδίου εφαρμογής τους στο σύνολο των κρατών-μελών της ΕΕ. ²⁰⁴

Η εν λόγω απόφαση του ECOFIN συνιστά εμβάθυνση της τάσης της σταδιακής ενσωμάτωσης στην έννομη τάξη της ΕΕ διακυβερνητικού χαρακτήρα συμφωνιών ή και μηχανισμών που είχαν θεσπιστεί με σκοπό την αντιμετώπιση των σοβαρών επιπτώσεων της διεθνούς οικονομικής κρίσης του 2008.

Σημαντικότερο ανάλογο παράδειγμα αποτελεί η ενσωμάτωση στην ενωσιακή έννομη τάξη του ελεγκτικού νομικού πλαισίου που απέρρεε από τις διακυβερνητικού χαρακτήρα συμφωνίες διεθνούς δικαίου για τη λειτουργία των μηχανισμών χρηματοδοτικής συνδρομής προς τα κράτη-μέλη, με προεξάρχουσα τη συμφωνία για τον ΕΜΣ. Κυρίως βάσει του Κανονισμού (ΕΕ) 472/2013 συγκροτήθηκε πυκνό πλέγμα ρυθμίσεων για τον καθορισμό της διαδικασίας και του περιεχομένου του καθεστώτος ενισχυμένης εποπτείας των κρατών-μελών, που είχε αποτελέσει σε προηγούμενο χρόνο τμήμα των προαναφερόμενων συμφωνιών. Ο διακυβερνητικός χαρακτήρας αυτών των συμφωνιών είχε επιλεγεί και λόγω των διαφορών που υπήρχαν ανάμεσα σε κράτη-μέλη που επιδίωκαν πιο ελαστικά χρονικά διαστήματα υλοποίησης της δημοσιονομικής προσαρμογής και σε όσα υποστήριζαν αντίθετα την αναγκαιότητα ενδυνάμωσης των δημοσιονομικής φύσης μέτρων με τους κυρωτικούς μηχανισμούς του ενωσιακού δικαίου. ²⁰⁵

8. Γενικότερα, υπενθυμίζεται ότι, σύμφωνα με το άρθρο 119 παρ. 3 ΣΛΕΕ, πρωτεύοντες στόχοι της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης (ΟΝΕ) συνιστούν, μεταξύ άλλων, η διασφάλιση της σταθερότητας των τιμών και των υγιών δημόσιων οικονομικών των κρατών-μελών, σε περιβάλλον κατοχύρωσης της απελευθέρωσης της κίνησης κεφαλαίων, εμπορευμάτων, υπηρεσιών και προσώπων. Υπόβαθρο για την επίτευξη των παραπάνω αποτελούν η κανονιστική κατοχύρωση αντιπληθωριστικών πολιτικών, καθώς και πολιτικών συμβατών με την αρχή της δημοσιονομικής πειθαρχίας, υπό τη θέσπιση ενιαίας νομισματικής και συναλλαγματικής πολιτικής της ΕΕ. Βαρύνουσα καθίσταται, επομένως, και η λειτουργία της ΕΚΤ – όπως συμβαίνει και με τα άλλα εκτελεστικά όργανα της ΕΕ –, η οποία δεν υπόκειται κατ’ αρχήν στην άσκηση strictosensu πολιτικού ελέγχου. ²⁰⁶

Ακόμη, μέσω της κυκλοφορίας του κοινού νομίσματος επιδιώκεται η βελτίωση του βαθμού ανταγωνιστικότητας των μεγάλων επιχειρήσεων των κρατών-μελών της ΕΕ έναντι των ισχυρών διεθνών ανταγωνιστών τους. ²⁰⁷

Για αυτούς τους λόγους, οι υπό κρίση στόχοι συμφωνήθηκαν στο Μάαστριχτ το 1991 και ενσωματώθηκαν στη Συνθήκη του Μάαστριχτ, εξειδικευόμενοι κυρίως μέσω του διττού κριτηρίου της μη υπέρβασης από τα κράτη-μέλη ποσοστού 60% επί του ΑΕγχΠ για το δημόσιο χρέος και ποσοστού 3% για το έλλειμμα, αντίστοιχα. ²⁰⁸

Ωστόσο, η προεκτιθέμενη δόμηση κυρίως της ΟΝΕ ενέτεινε (μετά την κρίση του 2008) την πρόκληση διαφοροποιήσεων ανάμεσα στην οικονομική ισχύ των κρατών-μελών της, με περαιτέρω επίπτωση τη δημιουργία εμφανών αποκλίσεων και στη δημοσιονομική τους κατάσταση.

Ως απόρροια, κράτη-μέλη όπως η Γερμανία και άλλα κράτη της Βόρειας Ευρώπης διέθεταν, για μακρά χρονικά διαστήματα, την ευχέρεια συσσώρευσης εμπορικών πλεονασμάτων. Αντίθετα, η δημοσιονομική κατάσταση άλλων κρατών-μελών με ψηλότερους του μέσου ενωσιακού όρου ρυθμούς μεγέθυνσης του ΑΕγχΠ, που συνοδεύονταν όμως από εμπορικά ελλείμματα (όπως, ιδίως, αυτών της Νότιας Ευρώπης), άρχισε να διακρίνεται από σοβαρές αποκλίσεις από τους συμφωνηθέντες κοινούς δημοσιονομικούς στόχους της ΕΕ. Ενώ, οικονομικά ισχυρά κράτη-μέλη (όπως η Γαλλία και η Ιταλία) επεδίωξαν την επίτευξη συναίνεσης των άλλων κρατών-μελών στην κοινή απόδοση έμφασης στην πραγματοποίηση επενδύσεων, καθώς και στην εύρεση μέσων κοινής δανειοδοτικής ή και χρηματοοικονομικής στήριξης από τους κοινοτικούς και μετέπειτα ενωσιακούς πόρους. ²⁰⁹

Σχετικά, υποβλήθηκαν προτάσεις προκειμένου να μεταβληθούν ρυθμίσεις του πρωτογενούς και του παράγωγου ενωσιακού δικαίου ώστε να καταστεί δυνατή η έκδοση κοινών χρεογράφων, μέσω κοινής δανειακής επιβάρυνσης της ΕΕ. Οι προτάσεις αυτές προξένησαν την έντονη διαφωνία κυρίως των γερμανικών κυβερνήσεων, αλλά και των κυβερνήσεων όσων άλλων κρατών-μελών έκριναν ότι τυχόν υλοποίηση προγραμμάτων ανάληψης κοινού ενωσιακού χρέους θα απέληγε να πλήξει την έως τότε ομαλή δημοσιονομική τους κατάσταση. Με περαιτέρω επιπτώσεις στην πιστοληπτική ικανότητα τόσο κρατικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων όσο και μεγάλων πιστωτικών ή και άλλων ιδιωτικών επιχειρήσεων που εδρεύουν στο εσωτερικό αυτών των κρατών-μελών, καθώς και στον βαθμό ανταγωνιστικότητας των τελευταίων. ²¹⁰

Οι έντονες αντιθέσεις ανάμεσα στα κράτη-μέλη εμφαίνονται πρόδηλα και στις κανονιστικές εξελίξεις με τις οποίες διαμορφώθηκε αρχικά το πλαίσιο του ΣΣΑ και στη συνέχεια της ΕΟΔ.

Από την άποψη της ειδικότερης ρύθμισης των οικονομικών και δημοσιονομικών πολιτικών της ΕΕ, η συμφωνία και η θέση σε ισχύ του ΣΣΑ το 1997 αποτέλεσε σημαντικό μέσο για τον έλεγχο των κρατών-μελών στο κατά πόσον εκπληρώνουν τα προαναφερόμενα δημοσιονομικά κριτήρια του Μάαστριχτ. Επιφέροντας ως κύριες μεταβολές την εξειδίκευση του προληπτικού σκέλους (μέσα από τη θέσπιση της πολυμερούς εποπτείας) και του διορθωτικού σκέλους του ΣΣΑ επί των δημοσιονομικών πολιτικών των κρατών-μελών, όπως και την εισδοχή αυστηρότερων κυρωτικών μηχανισμών. ²¹¹ Οι αποφάσεις για τη μεταρρύθμιση του ΣΣΑ που ελήφθησαν έκτοτε εντάσσονται στην κατεύθυνση της επιβολής πρόσθετων μέτρων με οριζόντιο χαρακτήρα για τη διασφάλιση της εφαρμογής της αρχής της δημοσιονομικής πειθαρχίας από τα κράτη-μέλη. ²¹²

Μπορούν εδώ να διακριθούν εκ νέου, μεταξύ άλλων, η εισαγωγή στο ΣΣΑ της έννοιας του ΜΔΣ, υπό το περιεχόμενο που προαναφέρθηκε. Αλλά, ιδίως, η εκτεταμένη μεταβολή που επήλθε στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης του ΣΣΑ και της επαναθέσπισης του πλαισίου της ΕΟΔ με την έκδοση της δέσμης των έξι νομικών πράξεων του 2011.

Βασικές εκφάνσεις αυτής της μεταρρύθμισης εκτέθηκαν στα οικεία σημεία. Συναφώς, μέσα από τις ρυθμίσεις των νομικών πράξεων του 2011, ενδυναμώθηκαν σημαντικά οι ρυθμίσεις τόσο του προληπτικού όσο και του διορθωτικού σκέλους του ΣΣΑ. Ιδιαίτερα μέσα από την καθιέρωση της ειδικής διαδικασίας ελέγχου επί των κρατών-μελών ως προς την αποφυγή των μακροοικονομικών ανισορροπιών, με την ασκούμενη εποπτεία να επεκτείνεται δεσμευτικά και στην ουσία των οικονομικών πολιτικών των κρατών-μελών. Με πρόβλεψη, συγχρόνως, για δυνατότητα ενεργοποίησης ειδικού κυρωτικού μηχανισμού [μέσω των Κανονισμών (ΕΕ) 1174/2011 και 1176/2011]. Ακόμη, μέσα από τον εμπλουτισμό του κυρωτικού μηχανισμού του προληπτικού σκέλους του ΣΣΑ, βάσει του Κανονισμού (ΕΕ) 1173/2011. Επίσης, μέσω του προεκτιθέμενου κανόνα μείωσης του ύψους του δημόσιου χρέους κατά 1/20 σε ετήσια βάση, αναθεωρώντας με τον τρόπο αυτό επί το αυστηρότερο τις προϋποθέσεις εφαρμογής της ΔΥΕ. Ο παραπάνω κανόνας συμπεριλήφθηκε και στο Δημοσιονομικό Σύμφωνο που συνιστά μέρος της ΣΣΣΔ.

Επιπρόσθετα, από το 2011 τέθηκε σε πλήρη υλοποίηση ο συντονισμός των οικονομικών και δημοσιονομικών πολιτικών των κρατών-μελών, μέσω της θέσπισης της διαδικασίας του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου [Κανονισμός (ΕΕ) 1175/2011]. Επίσης, βάσει του Κανονισμού (ΕΕ) 473/2013 προβλέφθηκαν πιο αυστηρά κριτήρια ελέγχου επί των προϋπολογισμών των κρατών-μελών από το Συμβούλιο και την Επιτροπή (μεταβάλλοντας το προληπτικό σκέλος του ΣΣΑ), καθώς και πρόσθετες δεσμεύσεις των κρατών-μελών αναφορικά με την παροχή εγγυήσεων όσον αφορά τον κανόνα μείωσης των υπερβολικών ελλειμμάτων. ²¹³

Σε συνδυασμό με τη νομοθέτηση επιπλέον οριζόντιων κανονιστικών ρυθμίσεων για τη συμμόρφωση των κρατών-μελών με την ενωσιακή αρχή της δημοσιονομικής πειθαρχίας, από τις κυβερνήσεις όσων κρατών-μελών ευνοούνται από την αυστηρή διατήρηση «υγιών δημόσιων οικονομικών» επιδιώχθηκε η ενδυνάμωση των αρμοδιοτήτων τόσο της Επιτροπής και όσο και της επεκτεινόμενης θεσμικής μορφής των ανεξάρτητων δημοσιονομικών φορέων. ²¹⁴ Ως πλεονέκτημα αυτής της επιλογής στο πλαίσιο της κατανομής αρμοδιοτήτων (ιδίως ανάμεσα στα θεσμικά όργανα της ΕΕ) θα πρέπει να θεωρηθεί, εκτός των άλλων, το κατ’ αρχήν ανεπηρέαστοτων οργάνων εκτελεστικού χαρακτήρα (όπως είναι κυρίως η Επιτροπή) από τους μεταβαλλόμενους πολιτικούς συσχετισμούς, οι οποίοι φαίνεται να επιδρούν κατά βάση στο Συμβούλιο. Η μειωμένη επίδραση των πολιτικών συσχετισμών στα υπό κρίση όργανα φέρεται, επομένως, να εντείνει την ταχύτητα στις διαδικασίες λήψης των αποφάσεων. Αντίθετα, κυβερνήσεις κρατών-μελών που επιδιώκουν είτε την άρση είτε την καθυστέρηση στην επιβολή αυστηρών δημοσιονομικών κανόνων ή στην ενεργοποίηση των συναφών κυρωτικών μηχανισμών φάνηκε να αξιοποιούν – σε διαχρονική βάση – τον πρωτεύοντα πολιτικό χαρακτήρα των διαδικασιών λήψης αποφάσεων στο πλαίσιο του Συμβουλίου. ²¹⁵

Αξιοσημείωτη είναι και η αύξηση των αρμοδιοτήτων και των ευχερειών άσκησης παρεμβάσεων της Επιτροπής που αποφασιζόταν σχεδόν συγχρόνως με τη σταδιακή πύκνωση των οριζόντιας εφαρμογής δημοσιονομικών κανόνων του πλαισίου της ΕΟΔ και του ΣΣΑ.

Ήδη έγινε σχετική αναφορά στην πρόβλεψη για εισαγωγή του κανόνα της αντίστροφης ειδικής πλειοψηφίας, και στον τρόπο με τον οποίο ο εν λόγω κανόνας ενδυναμώνει την Επιτροπή κατά τις διαδικασίες λήψης αποφάσεων στο πλαίσιο του ΣΣΑ, επιτείνοντας τους μηχανισμούς των λεγόμενων αυτόματων κυρώσεων. ²¹⁶ Το πεδίο της διακριτικής ευχέρειας της Επιτροπής διευρύνθηκε σημαντικά και μέσα από την προσθήκη αρμοδιοτήτων που συναρτώνται, μεταξύ άλλων, με την έκδοση συστάσεων ή και προειδοποιήσεων επί των σχεδίων προϋπολογισμών των κρατών-μελών, τη σύνταξη κρίσιμης σημασίας εκθέσεων (όπως είναι η έκθεση για τη βιωσιμότητα του χρέους), καθώς και με την ανάληψη διεξαγωγής των επιτόπιων αποστολών εποπτείας. Θα πρέπει να επισημανθεί και ο αποφασιστικός χαρακτήρας των αποφάσεων που λαμβάνονται από την Επιτροπή για την υποβολή κράτους-μέλους της ΟΝΕ σε καθεστώς ενισχυμένης εποπτείας, σύμφωνα κυρίως με διατάξεις του Κανονισμού (ΕΕ) 472/2013. ²¹⁷ Ακόμη, βάσει προβλέψεων των νομοθετικών μεταρρυθμίσεων του 2013, αποδίδονται αυξημένες αρμοδιότητες στον Επίτροπο για τις Οικονομικές και Νομισματικές Υποθέσεις, προκειμένου να διασφαλίζεται η ταχύτητα κατά τη λήψη αποφάσεων σχετικών με τους μηχανισμούς χρηματοδοτικής στήριξης. ²¹⁸

Και στην επικείμενη ολοκλήρωση της νέας μεταρρύθμισης του πλαισίου της ΕΟΔ και του ΣΣΑ αποτυπώθηκαν αναμφίβολα οι διαφοροποιήσεις και ο συσχετισμός δυνάμεων μεταξύ των αντιτιθέμενων τάσεων στο εσωτερικό της ΕΕ. ²¹⁹ Ωστόσο, ο συμβιβασμός ο οποίος απέληξε στην επίτευξη της συμφωνίας στο ECOFIN της 20ής Δεκεμβρίου 2023, εκδηλώθηκε σε περιβάλλον αφενός αντιμετώπισης των επιπτώσεων της πανδημικής και της ενεργειακής κρίσης οι οποίες προηγήθηκαν. Και αφετέρου, της απόφασης των κρατών-μελών και των θεσμικών οργάνων της ΕΕ να υλοποιηθούν διαρθρωτικά και επενδυτικά προγράμματα στους προεκτιθέμενους θεωρούμενους κρίσιμους τομείς πολιτικής της ΕΕ. Οι παραπάνω προτεραιότητες, αλλά και οι προβληματισμοί σχετικά με τη δημοσιονομική κατάσταση των κρατών-μελών λόγω των επιπτώσεων των πρόσφατων κρίσεων, τίθενται με ρητό τρόπο και στα επιμέρους νομοθετικά κείμενα του ECOFIN, και λήφθηκαν υπόψιν κατά τον σχεδιασμό του νέου πλαισίου που αναμένεται να τεθεί σε μερική εφαρμογή το 2024 και σε πλήρη ισχύ από το 2025. ²²⁰

Συναφώς, βασικό κριτήριο για τη διαμόρφωση του περιεχομένου της μεταρρύθμισης – όταν θα είχε λήξει η ισχύς της γενικής ρήτρας διαφυγής του ΣΣΑ λόγω της πανδημικής κρίσης – ήταν οι ιδιαίτερα υψηλές ανάγκες χρηματοδότησης για τους τομείς προτεραιότητας της ΕΕ (ολοκλήρωση των υπό εξέλιξη διαδικασιών πράσινης και ψηφιακής μετάβασης, ενίσχυση της αυτονομίας της ενεργειακής και της αμυντικής βιομηχανίας των κρατών-μελών κλπ.). ²²¹

Λόγω των προβλημάτων που προέκυψαν ως συνέπεια της πανδημικής κρίσης, όπως και η ανταπόκριση στα προαπαιτούμενα του Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας, έλαβε χώρα σοβαρή αύξηση των γενικών κρατικών δαπανών και των αναγκαίων δανειοδοτικών ροών, και ως επακόλουθο, των πληθωριστικών δεικτών και των αυξημένων επιτοκίων δανεισμού. ²²² Προκλήθηκε με τον τρόπο αυτό γενικευμένη αύξηση του δημόσιου χρέους στην ΕΕ. ²²³ Σε αρχικό στάδιο (κατά τη φάση όξυνσης των περιοριστικών μέτρων στις διεθνείς μεταφορές για την αντιμετώπιση της πανδημικής κρίσης), αίτιο των αυξημένων πληθωριστικών πιέσεων αποτέλεσε και η αδυναμία των διεθνών επιχειρήσεων μεταφορών να ανταποκριθούν σε συνθήκες αυξημένης ζήτησης εμπορευμάτων μετά την άρση των περιορισμών.

Με βάση τα παραπάνω δεδομένα η Επιτροπή κατέληξε στις κατευθύνσεις της για το νέο πλαίσιο της ΕΟΔ τον Νοέμβριο 2022 και στις ανάλογες νομοθετικές της προτάσεις τον Μάρτιο 2023. Με το τελικό κείμενο της πολιτικής συμφωνίας στο ECOFIN της 20ής Δεκ. 2023 να περιλαμβάνει, όπως επισημάνθηκε, πιο συγκεκριμένους οριζόντιους δημοσιονομικούς κανόνες, συγκροτώντας και το ουσιαστικό περιεχόμενο των υπό έκδοση κανονιστικών κειμένων της ΕΕ.

9. Τόσο η διαμόρφωση όσο και η επικείμενη υλοποίηση του νέου πλαισίου της ΕΟΔ και του ΣΣΑ καθορίζονται πρωτίστως από εναλλαγές ανάμεσα στην περιοριστική/νεοφιλελεύθερη και την επεκτατική/σοσιαλδημοκρατική δημοσιονομική πολιτική της ΕΕ και των κρατών-μελών. Αυτό διότι, υλική βάση για την επικράτηση εκάστοτε του ενός ή του άλλου μείγματος από τις παραπάνω μορφές οικονομικής διαχείρισης συνιστούν πρωτίστως η αναπαραγωγή των επικρατουσών κοινωνικών σχέσεων, καθώς και οι προεκτιθέμενες αντιθέσεις μεταξύ των κρατών-μελών, και ιδιαίτερα όσων από αυτά κατέχουν βαρύνουσα θέση από την άποψη του οικονομικού τους μεγέθους. ²²⁴

Με τον τρόπο αυτό, η περιοριστική/νεοφιλελεύθερη μορφή κατά την οικονομική διαχείριση απορρέει κυρίως από την ανάγκη διασφάλισης του βαθμού ανταγωνιστικότητας μεγάλων επιχειρήσεων της ΕΕ (μέσω και της επίτευξης νομισματικής σταθερότητας και πιστοληπτικής αξιοπιστίας), τυποποιούμενη γενικά στην ενωσιακή αρχή της τήρησης της δημοσιονομικής πειθαρχίας. ²²⁵ Αντίστοιχα, η εκδοχή της επεκτατικής/σοσιαλδημοκρατικής δημοσιονομικής διαχείρισης φάνηκε να αξιοποιείται κατά κύριο λόγο στο πλαίσιο επαναφοράς των ρυθμών ανάπτυξης σε πρότερα επίπεδα (σε συνδυασμό με τη νομοθέτηση ποικίλων μέτρων χρηματοδοτικής και δανειοδοτικής στήριξης των επενδύσεων στα κράτη-μέλη της ΕΕ), με σκοπό την υπέρβαση των συνεπειών της διεθνούς οικονομικής κρίσης, αλλά και της πανδημικής κρίσης. ²²⁶ Οι προτεραιότητες αυτές κατέστησαν δυνατή την επίτευξη συμβιβασμού (στο πλαίσιο και της σχολιαζόμενης πολιτικής συμφωνίας στο ECOFIN), προκειμένου οι νέοι κανόνες δημοσιονομικής πειθαρχίας να εφαρμόζονται με σχετικά μεγαλύτερη ευελιξία, στη βάση, ωστόσο, εκτεταμένων οριζόντιων δημοσιονομικών κανόνων, ανάλογων με το μέχρι σήμερα ισχύον νομικό πλαίσιο. ²²⁷

Συγχρόνως, διαφαίνεται η επίτευξη ευρύτερης συναίνεσης όσον αφορά την απόφαση αποφυγής της αύξησης των δαπανών με κοινωνικό χαρακτήρα των κρατών-μελών και διαμέσου της νέας μορφής που αναμένεται να λάβει το νέο πλαίσιο του ΣΣΑ και της ΕΟΔ, σε συμφωνία με ήδη παραδεδομένες πολιτικές της ΕΕ. ²²⁸ Στο σχηματισμό των κανόνων και της υπό κρίση μεταρρύθμισης άσκησε σημαντική επίδραση επίσης και η παρατηρούμενη διόγκωση του διεθνούς οικονομικού ανταγωνισμού στην οποία υπόκειται η ΕΕ ως σύνολο. ²²⁹

6. Αντί επιλόγου

Υπό το νέο πλαίσιο της ΕΟΔ και του ΣΣΑ πρόκειται να διατηρηθεί σε ισχύ το διττό κριτήριο δημοσιονομικής συμμόρφωσης των κρατών-μελών για το ύψος του δημόσιου χρέους και του ελλείμματος. Για τη διασφάλιση της τήρησης του διττού κριτηρίου στο νέο νομικό πλαίσιο εισάγεται η έννοια των δημοσιονομικών αποθεμάτων ασφαλείας, που θα πρέπει να επιτυγχάνονται από τα κράτη-μέλη το έλλειμμα των οποίων υπερβαίνει το 3% επί του ΑΕγχΠ, προκειμένου να αποκτήσουν πρόσφορα δημοσιονομικά αποθέματα για την αντιμετώπιση ενδεχόμενων οικονομικών υφέσεων. Νέο στοιχείο του επικείμενου νομικού πλαισίου θα συνιστά και η κατάστρωση από τα κράτη-μέλη εθνικών μεσοπρόθεσμων δημοσιονομικών διαρθρωτικών σχεδίων, τετραετούς κατ’ αρχήν διάρκειας. Στα οποία και θα εμπεριέχονται τόσο οι δημοσιονομικές δεσμεύσεις όσο και οι δεσμεύσεις των κρατών-μελών για την υλοποίηση διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων. Ο βαθμός συμβατότητας της δημοσιονομικής κατάστασης κράτους-μέλους πρόκειται να κρίνεται στη βάση των κατευθύνσεων για τις καθαρές πρωτογενείς δαπάνες οι οποίες θα εκδίδονται από το Συμβούλιο. ²³⁰

Με το νέο πλαίσιο στοχεύεται και η διευκόλυνση των κρατών-μελών ώστε να εμφανίζουν πρόσθετα δημοσιονομικά περιθώρια, σε σύγκριση με τα έως σήμερα ισχύοντα. Τα εν λόγω πρόσθετα περιθώρια θα είναι, ωστόσο, αρκετά περιορισμένα, ενόψει της επαναφοράς σε ισχύ των οριζόντιων δημοσιονομικών κανόνων. Η προέλευσή τους αναμένεται να βασιστεί κυρίως στη δυνατότητα των κρατών-μελών να αιτηθούν και να λάβουν χρονική παράταση της περιόδου της δημοσιονομικής προσαρμογής τους, καθώς και στην κατάργηση του κανόνα για ετήσια μείωση του δημόσιου χρέους κατά 1/20, στο μέτρο που αυτό υπερβαίνει το 60% του ΑΕγχΠ. Ταυτόχρονα, και υπό το νέο πλαίσιο διασφαλίζεται η διαρκώς εντεινόμενη συγκέντρωση κρατικών δαπανών, διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων προς τους τομείς που κρίνονται ως κοινή προτεραιότητα της ΕΕ (όπως οι τομείς της πράσινης και της ψηφιακής μετάβασης), κατά τα πρότυπα λειτουργίας του Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας. ²³¹ Περιορίζοντας περαιτέρω την ευχέρεια σχεδιασμού των κρατών-μελών στο πεδίο των εσωτερικών οικονομικών πολιτικών, με τις σημαντικότερες περικοπές δαπανών να πρέπει να αναμένονται στους τομείς των κοινωνικών πολιτικών. ²³²

Ευρύτερα, η τάση της περαιτέρω συμπίεσης των πόρων που προορίζονται για την ικανοποίηση αναγκών κοινωνικής πολιτικής εξηγείται από καθαυτή τη φύση και λειτουργία της ΟΝΕ, νομικές θεσμοποιήσεις της οποίας συνιστούν, όπως προεκτέθηκε, εκτός των άλλων η ενωσιακή αρχή της τήρησης της δημοσιονομικής πειθαρχίας, το ΣΣΑ και συνολικά το πλαίσιο της ΕΟΔ. Σχετικά, λόγω της κυκλοφορίας του ενιαίου νομίσματος καθίσταται ακόμη πιο επιτακτική για τις προτεραιότητες των κεφαλαιοκρατικά οργανωμένων επιχειρήσεων η προσπάθεια συμπίεσης του επιπέδου του πραγματικά διαθέσιμου εργασιακού εισοδήματος. Αυτό, μεταξύ άλλων, διότι έχει εκλείψει στα κράτη-μέλη της Ευρωζώνης η δυνατότητα λήψης κρατικών αποφάσεων επιβολής διαφοροποιημένης ανά κράτος συναλλαγματικής ισοτιμίας. Με αποτέλεσμα, οι προαναφερόμενες επιχειρήσεις να μη διαθέτουν πλέον την ευχέρεια για πραγματοποίηση εισαγωγών με πιο ευνοϊκούς όρους. Η προκείμενη εικαζόμενη απώλεια κερδών, όπως φαίνεται να προκύπτει από τη δέσμευση των εν λόγω επιχειρήσεων για πώληση των εμπορευμάτων τους σε τιμές απευθείας μειωμένες σε ευρώ, αναπληρώνεται αποκλειστικά από τη μείωση των καταβαλλόμενων μισθών και εισφορών προς τους εκάστοτε ασφαλιστικούς οργανισμούς. Βάσει αυτής της εξέλιξης διατηρείται η ικανότητα για πιθανή ανάταξη της εταιρικής κερδοφορίας, υπό τον αναγκαίο συνδυασμό της άμεσης μείωσης μισθών και εισφορών με τη λήψη ενωσιακών και κρατικών μέτρων που έχουν περιεχόμενό τους την εμβάθυνση της απελευθέρωσης της επιχειρηματικής δραστηριότητας. ²³³

Πράγματι, στον στρατηγικού χαρακτήρα σχεδιασμό και των εγχώριων κεφαλαιοκρατικά οργανωμένων επιχειρήσεων είχε υπαχθεί, ήδη από τις αρχές της δεκαετίας του 1990, η προοπτική ένταξης του ελληνικού κοινωνικού σχηματισμού στην ΟΝΕ και, δη, στο αναβαθμισμένο σκέλος αυτής, την Ευρωζώνη. Όπως αποδείχθηκε, τουλάχιστον έως και την έναρξη της εκδήλωσης των επιπτώσεων της διεθνούς οικονομικής κρίσης του 2008, εκτός άλλων πλεονεκτημάτων για την κεφαλαιοκρατία, η θεσμική διασύνδεση με τα στάδια εξέλιξης της ΟΝΕ συνέβαλε, σε καθοριστικό βαθμό, στην επίτευξη χαμηλότερων επιτοκίων δανεισμού, σε συνδυασμό με την εισροή αλλοδαπών αποταμιεύσεων (ιδίως υπό τη μορφή της πραγματοποίησης επενδύσεων χαρτοφυλακίου). ²³⁴ Υπό διαφορετική διατύπωση, η υπαγωγή των κρατών-μελών της ΕΕ στους θεσμικούς σχηματισμούς ιδιαίτερα της ΟΝΕ αποτέλεσε την πλέον ενδεδειγμένη επιλογή για την εμβάθυνση της συμμετοχής κεφαλαίων προερχόμενων από τα κράτη αυτά στον διεθνή ανταγωνισμό και την αύξηση του βαθμού παραγωγικότητας της εργασίας. Απαραίτητοι όροι για τη λειτουργία των παραπάνω σχηματισμών, καθώς και για τον γενικό στόχο της οικονομικής ενοποίησης συνιστούν η κατάργηση της διακύμανσης των συναλλαγματικών ισοτιμιών μέσα από την εισαγωγή και κυκλοφορία του ενιαίου νομίσματος, η άρση των προστατευτικών ρυθμίσεων, με υπόβαθρο τη διαμόρφωση κανονιστικού πλαισίου απελευθέρωσης της επιχειρηματικής δραστηριότητας και των αγορών εργασίας (ιδιαίτερα μέσα από την επέκταση των ποικιλόμορφων ελαστικών σχέσεων παροχής της εξαρτημένης εργασίας). ²³⁵ Οι παραπάνω κατευθύνσεις θα πρέπει να υλοποιούνται με ακόμη μεγαλύτερη επίταση σε όσα κράτη-μέλη της Ευρωζώνης εμφάνιζαν κατά την προσχώρησή τους σε αυτή (ή και εξακολουθούν να εμφανίζουν) χαμηλότερα επίπεδα ανταγωνιστικότητας, με σκοπό τη διασφάλιση της αποτελεσματικής λειτουργίας της ενιαίας ευρωπαϊκής αγοράς. ²³⁶

Το ΣΣΑ, πυρήνας του πλαισίου της ΕΟΔ, μέσα από την εξειδίκευση των κριτηρίων που έχουν θεσπιστεί με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ και το ισχύον πρωτογενές δίκαιο της ΕΕ, αποτέλεσε ζωτικής σημασίας θεσμικό μέσο της ΕΕ για την υλοποίηση των προπεριγραφόμενων αναδιαρθρώσεων και της έκθεσης των ενωσιακών κεφαλαίων στον εντεινόμενο διεθνή ανταγωνισμό. Εμπεριέχεται σε αυτό η νομική βάση αφενός για την απαγόρευση της αμοιβαιοποίησης των κρατικών χρεών και αφετέρου για την αγορά χρεογράφων κράτους-μέλους από την ΕΚΤ στη δευτερογενή αγορά ομολόγων. Με τον τρόπο αυτό, επιδιώκεται η αποτροπή της αξιοποίησης τμήματος του κρατικού χρέους για υλοποίηση επενδύσεων σε τομείς της κοινωνικής πολιτικής (ενδεχόμενο από το οποίο θα ετίθετο υπό διακινδύνευση ο βαθμός κερδοφορίας των ισχυρών επιχειρήσεων) και η επίτευξη ευνοϊκότερων όρων ανταγωνιστικότητας μέσω της αξιολόγησης των διεθνών χρηματοπιστωτικών οίκων για ύπαρξη χαμηλού πιστωτικού κινδύνου στα χρεόγραφα που εκδίδονται από τα κράτη-μέλη και τα εγχώρια επιχειρηματικά και τραπεζικά συστήματα. ²³⁷ Αφετέρου, εκτός από την προσέλκυση των αναγκαίων χρηματοπιστωτικών επενδύσεων, με την ισχύ μέτρων όπως τα προαναφερόμενα του ΣΣΑ αποσκοπείται και η προαναφερόμενη συγκράτηση δαπανών με κοινωνικό χαρακτήρα. Διαδικασία η οποία συνάπτεται άρρηκτα και με μία ακόμη παράμετρο: την καταφυγή των κρατών-μελών είτε στην αμιγή μορφή της ιδιωτικοποίησης τομέων κρατικής πολιτικής, είτε στην ουσιαστική εμπορευματική λειτουργία αυτών (και στις περιπτώσεις στις οποίες διατηρείται μερικώς και για συγκεκριμένους λόγους η κρατική ιδιοκτησία). Προκειμένου να καταστεί εφικτή η εξακολούθηση ορισμένων υπηρεσιών ή και παροχών, χωρίς να συντρέχει κίνδυνος παραβίασης των κριτηρίων του ΣΣΑ. Η τάση επέκτασης της εμπορευματοποίησης των παρεχόμενων «δημόσιων» υπηρεσιών θα πρέπει να θεωρηθεί ως αναγκαία προϋπόθεση για την επιτυχή επανεπένδυση λιμναζόντων κεφαλαίων, λειτουργώντας προωθητικά στην πρόσκαιρη αποσόβηση της έναρξης νέου κύκλου οικονομικής κρίσης, ταυτόχρονα με τη βελτίωση των όρων ανταγωνιστικότητας των οικονομιών των κρατών-μελών. ²³⁸

Κατά συνέπεια, στα νομικά πλαίσια τόσο του ΣΣΑ όσο και της ΕΟΔ, συνιστώντας αυτά τους απαραίτητους θεσμικούς σχηματισμούς διαφύλαξης των πολιτικών περαιτέρω υπαγωγής κεφαλαίων στον διεθνή ανταγωνισμό, απελευθέρωσης της επιχειρηματικής δραστηριότητας και σταθεροποίησης του βαθμού ανταγωνιστικότητας των επιχειρήσεων, διατηρούνται στο ακέραιο τα προεκτιθέμενα κύρια γνωρίσματά τους, πέραν των όποιων επιμέρους προσαρμογών, όπως οι εδώ σχολιαζόμενες. Οι εν λόγω διαπιστώσεις θα μπορούσαν να αποτελέσουν και το πρόσφορο ερμηνευτικό σχήμα προκειμένου να εξηγηθούν οι προαναφερόμενες δυνατότητες ταχείας εναλλαγής μεταξύ του περιοριστικού και του επεκτατικού μείγματος διαχείρισης της οικονομικής πολιτικής από τις διάφορες κυβερνήσεις των κρατών-μελών, ανεξάρτητα από την εκάστοτε ιδιαίτερη πολιτική-ιδεολογική προέλευση των κυβερνώντων κομμάτων. ²³⁹